• ГЛАВА 8 •Решения местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов: принятие, опубликование и вступление в силу

17.04.2011 Автор: Рубрика: Общая теория права»

• ГЛАВА 8 •

Решения местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов: принятие, опубликование и вступление в силу

В Республике Беларусь действует более полутора тысяч местных Советов депутатов и примерно такое же количество местных исполнительных и распорядительных органов. Каждый из них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов, оформляемых в виде решений.

Как известно, к местным Советам депутатов относятся областные, Минский городской, районные, городские (городов областного и районного подчинения), а также поселковые и сельские Советы депутатов. К местным исполнительным и распорядительным органам относятся облисполкомы, Мингорисполком, райисполкомы, горисполкомы, исполнительные комитеты поселковых и сельских Советов депутатов, а также местные администрации (образованы в районах г. Минска, областных центрах и иных городах, имеющих районное деление).

Анализ текстов решений указанных органов свидетельствует о самых разноречивых подходах к определению сроков вступления актов в силу, их опубликования, в целом доведению до сведения населения, проживающего на подведомственной указанному органу территории.

Так, решение Гомельского областного Совета депутатов «О бюджете Гомельской области на 2002 год», которым, в частности, утверждены местные налоги и сборы, принято 4 января 2002 г., вступило в силу с 1 января 2002 г., зарегистрировано в Национальном центре правовой информации Республики Беларусь (далее — НЦПИ) 14 марта 2002 г., опубликовано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь (НРПА) 29 марта 2002 г. Аналогичная «схема» принятия, вступления в силу и опубликования характерна и для решений о бюджете и других Советов депутатов.

Решение Брестского облисполкома «О тарифе за проезд пассажиров в городских автобусах экспрессных регулярных маршрутов» принято 28 февраля 2002 г., зарегистрировано в НЦПИ 13 марта того же года, опубликовано в НРПА 25 марта 2002 г.

73

 

Решением Витебского облисполкома от 3 января 2002 г. № 2 утверждены тарифы на коммунальные услуги для юридических лиц. В самом этом акте не указано, с какого дня он вступает в силу, и нет указаний о его опубликовании в местной печати. Решение зарегистрировано 22 февраля 2002 г., опубликовано в НРПА 18 марта 2002 г. Решением того же органа от 24 января 2002 г. № 46 утверждены тарифы на перевозки пассажиров городским транспортом общего пользования. Решением поручено «Ви-тебскоблтрансу» обеспечить информирование населения об изменении стоимости проезда через средства массовой информации (не указывалось на опубликование данного решения в официальном издании); зарегистрировано 15 февраля 2002 г.; опубликовано в НРПА 15 марта 2002 г.; дата вступления в силу в нем не указана, т.е. необходимо руководствоваться правилами, определенными в законодательстве.

Минский облисполком решением от 8 февраля 2002 г. № 74 «О повышении тарифов на коммунальные услуги для населения» произвел повышение тарифов на услуги по отоплению и горячему водоснабжению, оказываемые населению, в. 1,2 раза. В самом решении не указано, с какого дня оно вступает в силу, нет поручения опубликовать его в местной печати, т.е. в тех изданиях, которые являются источниками официального опубликования. Решение зарегистрировано 21 февраля 2002 г., опубликовано в НРПА 15 марта 2002 г.

Ряд примеров можно продолжить. Вывод — единства нет ни в порядке вступления актов в силу, ни в их опубликовании.

Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» предусмотрен порядок принятия решений местных Советов депутатов (ст. 17) и местных исполнительных и распорядительных органов (ст.ст. 9, 11), в том числе кворум заседаний этих органов и кворум для принятия решений. К сожалению, в нем не решены вопросы, связанные с опубликованием этих актов и вступлением их в силу. В целом комплексно они не решены в актах законодательства, в том числе и в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Что наиболее важно для практики? Законен ли акт не только по содержанию, но и по форме, порядку (процедуре) его принятия? Где он опубликован? Когда вступил в силу?

Правоприменители (государственные органы, должностные лица, граждане) для ответа на указанные вопросы вынуждены использовать ряд нормативных актов.

74

В соответствии со статьей 7 Конституции нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом (в данной статье мы не будем вдаваться в полемику относительно того, являются местные Советы депутатов государственными органами или это исключительно органы местного самоуправления; по мнению автора данной статьи, они являются местными органами государственной власти). На эти органы распространяются все требования, установленные статьей 7 Конституции. При этом наилучший в нынешних условиях способ доведения нормативных актов до сведения населения – их опубликование.

Анализ действующего законодательства Республики Беларусь свидетельствует о том, что вступлению актов в силу должно предшествовать, как правило, их опубликование. Но прежде должна быть осуществлена государственная регистрация некоторых из них. Это обусловлено тем, что законодательством установлены различные подходы включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и опубликования решений местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов в зависимости от их уровня.

Так, нормативные правовые акты областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов могут быть опубликованы после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Но для этого необходимо предварительно пройти экспертизу, которая проводится Министерством юстиции Республики Беларусь. В соответствии с постановлением Совета Министров от 23 февраля 1999 г. № 283 нормативные акты указанных органов представляются на правовую экспертизу не позднее десяти дней с даты их принятия. Правовая экспертиза производится Министерством юстиции в десятидневный срок со дня получения. Правовая экспертиза актов, которые ввиду важности или срочности предусмотренных мероприятий подлежат немедленному вступлению в силу, производится не позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. Если же нет указанных обстоятельств, более того необходим многосторонний анализ нормативного акта, а также для выяснения вопросов, требующих специальных знаний и привлечения экспертов, срок экспертизы Министерством юстиции может быть продлен, но не более чем на 10 дней.

Правовая экспертиза нормативных актов завершается подготовкой заключения, содержащего обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного акта предъявляемым

75

требованиям, в том числе соответствии актам, обладающим более высокой юридической силой (законам и Конституции), и о допустимости включения этого акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

К сожалению, в законодательстве прямо не решен о том, что могут предпринять областные, Минский городской Советы депутатов, областные, Минский городской исполнительные комитеты, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. На наш взгляд, указанные органы должны обладать правом обращения в Конституционный Суд с целью проверки (подтверждения) конституционности (законности) принятых решений нормативного характера. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят экспертизу в Министерстве юстиции.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 «О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь» нормативные акты указанных органов в трехдневный срок со дня получения положительного заключения Министерства юстиции направляются в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов.

Официальными изданиями решений областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минского городского исполнительного комитетов являются Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а также периодические печатные издания, определенные указанными Советами депутатов и исполнительными комитетами.

Например, решением Брестского областного Совета депутатов от 26 февраля 2002 г. № 105 областная газета «Заря» определена органом официального опубликования нормативных правовых актов Брестского областного Совета депутатов. Однако ввиду отсутствия указания конкретного срока вступления в силу данного решения мы вправе полагать, что оно обрело такую силу с 30 марта 2002 г., т.е. со дня государственной регистрации.

При этом следует обратить внимание на определенную коллизию Декрета Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22, которым утверждено Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, и Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В Декрете предусмотрено, что официальное опубликование правового акта осуществляется, как правило, на белорусском и русском языках в соответствии с подписанным подлинни

76

ком (п. 5), согласно Закону официальное опубликование правовых актов осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты (ст. 62).

Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день «выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт» (ст. 62 Закона; п. 6 Декрета).

Необходимо только, чтобы эти издания поступали читателям, особенно в сельские районы, в начале дня. Другой вопрос, если впервые публикация осуществляется в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, то между «выходом в свет» и получением указанного издания нередко проходит время.

В спорных ситуациях мы не исключаем установления конкретной даты получения журнала (с учетом сроков почтовой пересылки и других обстоятельств). Здесь также мог бы быть задействован Конституционный Суд, что предполагает соответствующую корректировку закона, определяющего его компетенцию.

Итак, мы имеем несколько последовательных стадий: 1) решение принято; 2) оно прошло правовую экспертизу в Минюсте; 3) включено в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и ему присвоен регистрационный номер; 4) оно опубликовано в специально определенных официальных изданиях. Далее очень важно определить, с какого момента решения вступают в силу, так как в них часто эти сроки не указываются, как мы отмечали в приведенных выше примерах, в них не дается поручение опубликовать их в специально определенных изданиях. На практике не указывают первоначальный источник опубликования в случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях. Например, опубликованию в НРПА предшествует опубликование в местной печати. Такой учет следует наладить. Местные органы власти должны информировать НЦПИ о проведенных публикациях в местной периодической печати.

Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты указанных органов, поступившие от уполномоченных государственных органов (должностных лиц) в органы официального издания (кроме издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь), должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их поступления. Для опубликования в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь этот срок законом не установлен. Однако временные рамки должны быть установлены.

77

На практике (особенно если актом предусмотрены дополнительные гарантии, уменьшены размеры налогов и т.п.) может возникнуть о дате вступления решения в силу, если его опубликование произведено с нарушением указанного пятидневного срока (это касается тех случаев, когда вступление акта в силу связано с днем опубликования). Полагаем, что должен быть решен в пользу признания акта вступившим в силу не позднее указанного пятидневного срока.

В соответствии со статьей 65 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» решения областных и Минского городского Советов депутатов, областных, Минского исполкомов вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. В этой связи отметим, что установить «иной срок» можно с учетом закрепленного в законодательстве правила об обратной силе нормативных правовых актов. Мы полагаем также, что все же недостаточно для вступления решения в силу его «включения» в НРПА. Не только граждане, но и субъекты хозяйствования имеют конституционное знать содержание соответствующего нормативного правового акта, которым могут устанавливаться новые . Кроме того, как свидетельствует практика, между регистрацией акта и его опубликованием проходит иногда несколько недель.

Согласно части 4 статьи 65 вышеуказанного Закона нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. И в этом случае такие акты предварительно должны быть включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Вступление актов в силу со дня их официального опубликования, в том числе касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, согласно Закону не исключает придания им обратной силы. Правила на этот счет установлены в статье 104 Конституции и статье 67 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

В правотворчестве не должно быть спешки. Поэтому полагаем, что закрепленное в Конституции (ст. 104) правило о том, что законы вступают в силу через десять дней после опубликования (если в самом законе не установлен иной срок), должно быть распространено на введение в всех иных нормативных правовых актов. По крайней мере, такой подход должен быть правилом, а не исключением.

78

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что нормативные правовые акты, не прошедшие экспертизу в Министерстве юстиции, не зарегистрированные в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, могут быть признаны не имеющими юридической силы. Такого рода обращения граждан в силу части 4 статьи 122 и части 1 статьи 116 Конституции могут быть рассмотрены Конституционным Судом.

Акты местных Советов депутатов и соответствующего уровня исполнительных и распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, т.е. нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в «чужую» сферу. Опыт работы Конституционного Суда свидетельствует о том, что исполнительные комитеты достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны недействительными.

По существу, здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного акта любого государственного органа.

На первый взгляд, может создаться впечатление, что указанные органы и их акты действуют в рамках соответствующей территории, и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится «соизмерять» действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Так, в период реализации Декрета Президента Республики Беларусь о защите потребительского рынка областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни товаров, запрещенные к вывозу за пределы республики. Например, некоторые товары из тех, которые можно было вывозить, условно говоря, из Минской области, были запрещены к вывозу в Витебской области. В этом случае закупка товаров в Минской области и вывоз их через Витебскую или иную область, где был установлен на их вывоз запрет, не должна была приводить к ответственности.

Решения нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов не проходят правовой экспертизы в Министерстве юстиции, их государственная регистрация в Национальном реестре также не осуществляется. Несмотря на это, для

79

вступления их в силу также необходимо соблюсти определенные требования.

Акт должен быть принят органом в правомочном составе, необходимым числом голосов. Он должен быть официально опубликован, т.е. в печатном издании, определенном в этом качестве местным органом власти. Вступает такой акт в силу по правилам, которые были изложены выше.

Законность решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов обеспечивается органами прокуратуры, Конституционным Судом, вышестоящими органами. Возможна не только их отмена, использование актов прокурорского реагирования, но и проверка конституционности актов в Конституционном Суде. Так, согласно части 4 статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке. Если идет речь о нормативных правовых актах, то в силу части 1 статьи 116 и части 4 статьи 122 Конституции граждане вправе обратиться в Конституционный Суд.

  •  
Метки текущей записи:
, , , , , , , , , , ,
Автор статьи:
написал 303 статьи.
Комментарии:

Оставьте комментарий!

Вы должны быть авторизированы чтобы оставлять комментарии.