• ГЛАВА 5 • Законы и другие акты Парламента § 1. Понятие и виды законов
• ГЛАВА 5 • Законы и другие акты Парламента
Наиболее значительной и менее устойчивой группой законодательных актов являются обыкновенные законы. Они чаще всего регулируют отдельные виды общественных отношений, реже носят комплексный характер, вбирая в себя нормы, относящиеся к различным сферам общественной жизни. Обычные законы принимаются Парламентом простым большинством голосов избранных депутатов.
В юридической литературе закон обычно определяют как нормативный акт, содержащий в юридической форме характеристику закономерностей общественного развития, регулирующий важнейшие общественные отношения, принимаемый в установленном порядке высшим органом государственной власти или путем референдума и обладающий высшей юридической силой. Как замечает Ю.А. Тихомиров, закон в материальном смысле рассматривается как акт государственной власти, содержащий правовые нормы общего характера, а в формальном смысле — охватывает любые акты, изданные законодательным органом безотносительно к характеру содержащихся в них норм. Иногда закон определяют более упрощенно, как то, что проголосовано парламентом.
Как отмечает А.С. Пиголкин, «закон непосредственно олицетворяет собой принцип народовластия. Его верховный характер, авторитет и непререкаемость — непреложные принципы любого цивилизованного общества, обязательное условие становления правового государства»1. По его мнению, с которым вполне можно согласиться, регулирование законом отношений обеспечивает стабильность, устойчивость, исключает непродуманные изменения, поэтому в этом плане имеет преимущество перед нормотворчеством органов исполнительной власти.
Однако нередко в один ряд с законами могут ставить и акты исполнительной власти, обладающие той же юридической силой. Необходимо проводить различие между законами и постановлениями Парламента.
1 Пиголкин, А.С. Российское законодательство на рубеже XXI века // Юрид. мир. 2001. № 11. С. 23.
52
Возможна классификация законов по различным основаниям. По мнению одних авторов, законы можно подразделять на органические, планово-бюджетные и обыкновенные. По мнению дру-i их — в специальную группу ранее могли быть выделены законы об утверждении тех указов Президиума Верховного Совета, ко-юрые в дальнейшем сохраняли свое действие. Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в государстве правовая система. Так, во Франции отдельную группу составляют финансовые законы, принимаемые в особом порядке, при котором правительство наделяется существенными полномочиями в определении его судьбы, например может ввести в действие своим ордонансом государственный бюджет, если парламент не утвердил его в установленный Конституцией срок.
Особую юридическую категорию представляют органические 1,1 коны. По законодательству Франции, как отмечают французские исследователи, термин «органический закон» иногда применялся в отношении законов, дополняющих Конституцию. Однако | юридической точки зрения такой закон ничем не отличался от тех остальных. После принятия в 1958 г. путем референдума Конституции они предназначены «для заполнения и претворения и жизнь Конституции в тех случаях, когда последняя в явно выраженной форме отсылает к органическому закону, который от обычного закона отличается особой процедурой принятия. Осо-иенностью органических законов является и то, что по законодательству Франции они подлежат обязательному конституционному контролю со стороны Конституционного Совета».
К органическим законам можно отнести Закон о Совете Министров Республики Беларусь (ст. 108 Конституции). В этой свя-1П нами обращалось внимание на необходимость при принятии Закона от 7 июля 1998 г. «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему органах» придерживаться того названия, которое определено в Конституции1. В настоящее время наше замечание учтено.
В сфере государственного строительства Франции используется и такой термин, как «программные законы», хотя, как отмечают французские авторы, это понятие не обладает никакой спецификой. Программные законы — это обычные законы, которые, как принято считать, содержат изложение скорее общих принципов, чем конкретных предложений, что, естественно, предполагает издание большого числа актов регламентарного характера, относящихся к их применению.
53
К программным законам, согласно Конституции Республики Беларусь, относятся законы, которыми определяются основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, ее военная доктрина. К ним следовало бы отнести и закон об утверждении бюджета на очередной год. Программные законы, наряду с конституционными актами, международными договорами, должны быть базой для развития всего текущего законодательства^ ,^
В Конституции Республики Беларусь среди программных назван закон о военной доктрине. Особый характер этого закона — программность, несмотря на его название (о военной доктрине), выводит его в более высокий ранг. В Российской Федерации существует подход, подкрепленный позицией Конституционного Суда этой страны, в соответствии с которым «военная доктрина» не содержит нормативных положений1. С этим подходом не согласен С.А. Карапетян, который обращает внимание на то, что в таком случае бессмысленно принимать иные акты (законы), если они будут расходиться с доктриной. Однако если такой спор возможен в российском законодательстве, где по Конституции Президенту предоставлено право вырабатывать доктрину, то согласно Конституции Республики Беларусь, как уже отмечалось, военная доктрина, для того чтобы быть действенной, должна быть оформлена программным законом.
В целом же у нас на правовом уровне однозначно не закреплена определенная дифференциация обыкновенных законов.
Наиболее полную классификацию законов дает Ю.А. Тихомиров, который на основе анализа их свойств предлагает классифицировать законы, во-первых, по содержанию, т.е. кругу регулируемых ими общественных отношений и способу воздействия на них; в этом случае типология возможна — по сферам государственной и общественной жизни. Именно исходя из содержательной оценки, мы можем сделать вывод о том, к какой отрасли права следует относить тот или иной законодательный акт. Далее, помимо типологии законов по их юридической силе, Ю.А. Тихомиров выделяет также законодательные акты по их структурной форме. Руководствуясь данным критерием, он выделяет из всей массы законов обычные тематические законы, укрупненные законы типа кодексов, формы объединения законов — Собрания дейст-
1 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 5.
■ующего законодательства и Свод законов. И, наконец, законы можно классифицировать по установленному в нормативном порядке способу их подготовки, рассмотрения и принятия, т.е. по порядку их издания. История нашего государства развивалась таким образом, что до недавнего времени все законы принимались Игрховным Советом, хотя сейчас законодательным путем обеспечено принятие законов путем референдума. Президент вправе издавать декреты, имеющие силу закона. Различие названных
I нособов издания законов заключается в субъектах, полномочных принимать такие законы. И как особую группу законов Ю.А. Тихомиров выделяет законодательные акты федеративного государства, которым присуща двух- и даже трехуровневая система конституций и законов1.
Совокупность законов как целостной системы имеет своей пелыо регулирование общественных отношений в целях обеспечения прав граждан, функционирования всех государственных институтов. Каждый закон имеет свой особый предмет регу-шрования от политической сферы до социальной. При этом, как (| тмечает Ю.А. Тихомиров, содержательная характеристика законов часто предопределяет их юридическую силу, т.е. характер и преде-п.| регулирующего воздействия, обязательность действия и т.п. Законы различаются по их юридической силе по отношению
II >уг к другу — обычные и конституционные.
Среди обычных законов необходимо выделить кодексы, явля-…..щеся кодифицированными актами, обеспечивающими целостную регламентацию соответствующей отрасли. Их число, полагаем, надо увеличить.
Практика работы белорусского Парламента свидетельствует о стремлении законодателя по некоторым направлениям принять акты, которые бы являлись базовыми для других обычных закончи, принимаемых в соответствующей сфере.
В некоторых случаях в законах закрепляются такие формулировки, которые придают им стабильность, устойчивость и верховенство по отношению к аналогичным или подзаконным актам.
К сожалению, еще преобладает декларативный тип закона, ЧТО в целом сохранилось еще с прежних времен, когда закон рас-■ матривался в качестве приказа и считалось, что самая замеча-и’льная — это абстрактная норма, охватывающая как можно большее число отношений. Именно в силу абстрактности многих норм,
54
55
^05677
содержащихся в законах, правоприменительные органы, в том числе и суды, стремились в первую очередь изучать подзаконные акты, отличавшиеся большей конкретностью. В значительной мере по этой же причине можно объяснить отсутствие в нашей истории решений судов со ссылкой только на статьи Конституции.
В наших законах необходимо избавиться от этих недостатков. Полагаем, что белорусский законодатель все же стремится к конкретизации законов, с тем чтобы они применялись как можно с меньшим числом опосредующих актов (правительства, министерств, ведомств). Несомненно, что на этом пути еще много проблем. Прав В.А. Туманов, когда отмечает настоятельную необходимость перехода по примеру западных стран «от абстрактной формы права к более казуистической, консолидированной его форме, в том числе к кодексам нового типа — консолидации действующего законодательства. Это детальный кодекс, в нем все предусмотрено и не нужно дополнительно его разъяснять, нет необходимости в издании подзаконных актов». Переход Парламента к принятию подобного рода актов знаменует собой качественно новую ступень в законодательной деятельности, способствует укреплению режима законности. В то же время, «стремясь поднять роль закона, что, безусловно, весьма актуально в условиях демократизации общества, нельзя увлекаться неоправданной детализацией, подменяя законом содержание подзаконных актов… Здесь необходимо соблюдать принцип разумной достаточности»2.
Закон — нормативный юридический акт. Если нормативные акты служат выражением нормотворческой деятельности государства и его органов, то ненормативные акты выражают формы деятельности государственных органов, не связанные с установлением правовых норм. Нормативные акты следует отличать от индивидуальных. Как отмечает А.В. Мицкевич, первые характеризуются неконкретностью адресата, т.е. действуют по отношению к неопределенному кругу лиц или отношений; возможностью неоднократного применения предписания, т.е. число случаев, на которые рассчитано нормативное предписание, не определено; сохранением действия предписания независимо от его исполнения. Во-вторых, закон — акт, принимаемый Парламентом либо
Государство и право. 1992. № 11. С. 3.
Пиголкин, А.С, Студеникина, М.С., Разманина, Т.Н. Проблемы совершенствования российского законодательства // Юрид. мир. 1998. № 11-12. С. 14.
56
референдумом. В-третьих, закон обладает высшей юридической и к)й по отношению к подзаконным актам.
Реализация Парламентом одной из своих функций — осущес-ппение законодательной деятельности — не должна приводить к и |>е и ращению его в орган, который не только принимает, но и ‘и полняет законы. Наряду с теми полномочиями, которые пере-пи к-ны в статьях 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, паем м Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать I 1кже те вопросы, которые перечислены в других статьях Консти-| чи! и и вытекают из его юридической природы.
Определение предмета законодательного ведения позволяет ■ и к,почить возможные споры об объеме компетенции органов законодательной и исполнительной власти. А.С. Пиголкин полагает, ЧТО все важнейшие сферы отношений должны быть урегулирова-….. законом, отражающим идеи народовластия2. Решение же значительной части прочих вопросов может быть отдано на усмотрение органов подзаконного правотворчества3. При этом следует Иметь в виду, что закон не должен ограничиваться общими принципами или основными положениями, в нем следует предусмат-ривать четкие правила, детально определяющие сферу его дей-I гвия, содержание прав и обязанностей, ответственность за его Неисполнение.
В Конституции Республики Беларусь определены сферы отношений, подлежащие законодательному регулированию. Можно ут-перждать о том, что статьи 84, 97, 98 Конституции устанавливают I раницы размежевания нормотворческой деятельности.
В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать.
Основная функция любого Парламента — законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов — это дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, сначала рассмат-ринается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.
57
693305
Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты.
В пункте 2 статьи 97 Конституции к компетенции Палаты представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов.
В связи с закреплением в статье 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов, как закон. Тем самым следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти, т.е. можно вести речь о предполагаемых полномочиях Парламента как органа народного представительства.
«Принятие эффективных, юридически грамотных, работающих законов, своевременность и точность законодательных реше
58
пип становятся во многом определяющими факторами экономи-||1 кого, политического и социального реформирования»1.
Метки текущей записи:
вопрос, действие, доктрина, закон, норм, Норма, отрасли права, парламент, Понятие, Понятие и виды законов, права, правительство, право, республика, свидетель, спор, статус
Больше из этой рубрики
- Самый крутой киносайт : https://kino-24.su/
- Выбираем зимнюю резину
- ГЛАВА 4 •Международные договоры Республики Беларусь (Василевский ГА)
- • ГЛАВА 8 •Решения местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов: принятие, опубликование и вступление в силу
- ГЛАВА 6 •Акты Президента Республики Беларусь: декреты, указы, распоряжения
Оставьте комментарий!
Вы должны быть авторизированы чтобы оставлять комментарии.