Часть 7. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие

29.06.2011 Автор: Рубрика: Разное»

Среди органов, создаваемых при Президенте РФ, важная роль принадлежит Совету Безопасности РФ. Он является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения безопасности. Совет Безопасности является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом России его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и
258
гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности’12.
Парламент Российской федерации – Федеральное собрание, состоящее, как известно, из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, в Конституции также наделен значительным объемом общих полномочий в реализации прав и свобод. Однако в своем большинстве они могут им реализовываться в этой области с непосредственным участием Президента.
Государственная Дума – законодательный и представительный орган – реализует и свободы, записанные в Конституции, посредством принятия федеральных законов и постановлений. Однако она связана в этом деле решением Совета федерации и согласием Президента. Таким образом, реализация прав и свобод человека и гражданина посредством принятия федеральных законов требует непременного участия Государственной Думы, Совета Федерации и Президента. Понятно, что такая сложная процедура принятия законов ослабляет правореализующую деятельность Федерального Собрания. К концу двухлетних полномочий избранного в декабре 1993 года Федерального Собрания законодательным органом было принято 328 законов, 236 из которых подписаны Президентом. Многие из них касались прав и свобод человека. В ноябре 1995 г. Государственная Дума преодолела президентское вето более чем на 15 законов, относящихся в своем большинстве к социальной сфере, а значит – касающихся прав человека.
Не подлежит сомнению, что многие права и свободы, провозглашенные Конституцией, для своей реализации нуждаются в финансовой поддержке государства. По общепризнанному правилу, принятие государственного бюджета является делом парламента. В бюджете названы финансовые источники, за счет которых осуществляются права и свободы граждан в сфере социально-экономической жизни, такие, как право на социальное обеспечение, на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на образование и пр. Однако материальная поддержка Федеральным Собранием реализации прав и свобод сдерживается тем, что “законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации” (ч. 3 ст. 104). Одним словом, можно без преувеличения
42
Указ Президента РФ “Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации”
от 10 июля 1996 г (Российская газета. 1996 16 июля).
259
сказать, что основные полномочия парламента федерации в сфере общей компетенции по осуществлению прав и свобод серьезно ограничены. Хотя создаваемая им Счетная палата наделена Федеральным законом от 11 января 1995 r.4S широкими полномочиями, относящимися к контролю за исполнением бюджета, определению целесообразности и эффективности расходов государственных средств и использованию федеральной собственности (ст. 2 Закона “О Счетной палате РФ”), тем не менее, она, к сожалению, пока еще не стала действенным рычагом обеспечения парламентом реализации прав и свобод,
К рассматриваемому классу государственных и общественных структур, действующих в сфере реализации прав и свобод человека и гражданина, относятся также общественные объединения. Они имеют как общереализующую, так и специальную компетенции и действуют на основе Конституции Российской Федерации, а также принятого в развитие ее ст. 30 Федерального закона “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г.” Государство, в принципе, не должно вмешиваться во внутренние’дела любого общественного объединения. Это его частное деунЭ, регламентируемое принимаемым им уставом. /
Упомянутый Федеральный Закон “Об общественных объединениях” призван регулировать отношения между государством, с одной стороны, и тем или иным общественным объединением – с другой. Он наделяет общественные объединения таким правом, как “право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях’”’5.
Роль органов специальной компетенции в реализации прав и свобод. Более приспособленными к реализации прав и свобод человека и гражданина являются государственные и общественные структуры специальной компетенции. Они, по общему правилу, создаются органами власти обшей компетенции. Остановимся на рассмотрении наиболее важных из них. На мой взгляд, к их числу относятся: Уполномоченный по правам человека, назначаемый Государственной Думой РФ; Конституционный Суд Российской Федерации; Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ; в системе Федерального Собрания в обеих палатах имеется
43 СЗРФ. 1995. №3. Ст. 167.
44 СЗРФ. 1995. №21. Ст. 1930.
Подробнее об этом см.: А в а к ь я н С.А.Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: Конституционно-правовые основы. М., 1996. С. 157–158.
260
ряд комитетов и комиссии, ведающих отдельными вопросами социально-экономической, политической и культурной жизни, деятельность которых непосредственно связана с реализацией прав и свобод человека и гражданина (например, подкомитет по правам человека в Государственной Думе).
В этот разряд органов, так или иначе связанных с осуществлением прав и свобод человека и гражданина, следует отнести органы прокуратуры, Федеральную Миграционную службу, Федеральную Службу Безопасности и пр. Особыми полномочиями в защите прав и свобод граждан наделены органы правосудия. Они осуществляют защиту посредством гражданского, административного и уголовного суд опроиз водства.
Остановимся на правозащитной роли Уполномоченного по правам человека, Конституционном Суде и Судебной палате по информационным спорам при Президенте РФ.
Впервые не только в период советской, но и постсоветской эпохи в Основной закон включена , закрепляющая конституционный статус Уполномоченного по правам человека. Согласно ч. 1 “д” ст. 103 Государственная Дума Федерального Собрания РФ осуществляет “назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом”. В развитие указанного положения Конституции Государственная Дума начала разрабатывать проект федерального конституционного закона “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”. Работа над ним так и не была окончена. Более года законопроект находился на рассмотрении в Государственной Думе. Это один из двенадцати конституционных законов, которые должны заложить конституционно-правовой фундамент российской государственности и обеспечить недостающее звено в механизме защиты прав и свобод человека.
Подобный институт введен более чем в ста странах мира и показал свою эффективность в восстановлении нарушенных прав человека и гражданина”6.
21 июля 1994 г. проект был принят в первом чтении. Квалифи-цирова’нным большинством голосов концепция, заложенная в основу законопроекта, была одобрена. Идея эта проста – восстановление и защита Уполномоченным нарушенных прав граждан России и
46
См.: Б о и ц о в а В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Ч. 1. Тверь, 1994; Она же: Омбудсмен как защитник фундаментальных личных прав человека (НоваяЗеландия –’ Великобритания – Канада – Австрия). Тверь, 1994; Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сфере государственного у правления//Советское государство и право. 1990. № 9.
261
лиц, находящихся на ее территории. Во втором чтении четыре раза он был отвергнут депутатами Госдумы по мотивам, не связанным с содержанием проекта. В настоящее время проект названного закона активно обсуждается в Государственной Думе действующего созыва.
В свое время мне довелось быть экспертом по первоначальному тексту проекта данного закона. В том виде, какой тогда имел проект, он обладал как достоинствами, так и недостатками. С одной стороны, он представлялся мне крайне рыхлым, содержащим немало ненужных положений, а с другой – имел много пробелов и неурегулированных отношений. Было предложено, в частности, урегулировать взаимоотношения Уполномоченного по правам человека с должностными лицами прокуратуры, поскольку в ряде случаев они обладают одними и теми же функциями. Нуждался в точном определении характер отношений Уполномоченного с другими органами государственной власти.
Согласно проекту^закона, Уполномоченный по правам человека в Российской Федераций”– должностное лицо, назначаемое в соответствии с Конституцией РФ в целях усиления гарантий государственной защиты прав и свобод человека, содействия соблюдению и уважению его прав и достоинства в деятельности государственных органов и должностных лиц. Уполномоченный по правам человека:
– рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и дру-
гих лиц, находящихся под ее юрисдикцией, на нарушения или не-
надлежащее соблюдение их прав и свобод;
– по собственной инициативе выявляет и расследует случаи
грубого или массового нарушения прав человека, если они имеют
особое общественное значение;
– информирует органы государственной власти РФ и обществен-
ность о положении дел в области соблюдения прав человека в РФ.
Уполномоченный при осуществлении своей компетенции независим и не подотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
Незаконное вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение в интересах отдельного лица, группы лиц или государственного органа влечет предусмотренную законом ответственность.
Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочий аппарат: Национальное агентство Российской Федерации по правам человека.
Агентство является самостоятельной структурой в системе государственных органов Российской Федерации и возглавляется Уполномоченным.
Решение об учреждении службы омбудсмена в России следует
262
приветствовать как знаменательную перемену, прерывающую прежнюю советскую традицию в отношении прав человека. К сожалению, вслед за конституционным положением об омбудсмене не был своевременно принят закон, который застраховал бы новую должность от чрезмерного давления.
В результате Государственной Думе в марте 1995 г. удалось сместить с поста первого омбудсмена Сергея Ковалева. Причиной освобождения его от должности стал именно тот тип поведения, к которому должны стремиться омбудсмены в любой стране мира, – независимое, открытое и честное оповещение общественности о нарушениях прав человека47. К сожалению, новый Уполномоченный до сих пор не назначен.
В системе иерархии органов судебной власти Конституционный Суд Российской Федерации занимает верхнюю ступень. Он является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Он обладает широкими полномочиями. Наиболее важные записаны в ст. 125 Конституции России. В развитне содержащихся в ней положений принят Федеральный Конституционный Закон от 21 июля 1994 г.48 Как в Конституции, так и в названном законе записано: “Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции; ч. 3 ст. 3 Федерального конституционного закона).
Руководствуясь Конституцией и положениями Федерального Конституционного Закона, Конституционный Суд Российской Федерации полномочен рассматривать дела в области реализации прав и свобод как в общем и целом, так и применительно к персональным жалобам отдельных граждан по поводу обстоятельств и событий, приведших к нарушению записанных в Конституции их прав и свобод.
К примерам первого рода решений Конституционного Суда можно отнести те из них, которые были вынесены Конституционным Судом на июльском заседании 1995 г., посвященном проблемам чеченских событий. Речь шла о том, соответствуют ли Указы Президента и Постановления Правительства о мероприятиях, проводи-
47
Механизм защиты прав человека в России. М., 1996. С. 104.
48 СФКЗ и ФЗ РФ. № 1,1995.
263
мых в Чеченской Республике, Конституции России, в частности в какой мере эти мероприятия нарушили права и свободы человека и гражданина. Если Конституционный Суд в целом высказался за то, что принятые Президентом и Правительством акты не противоречат Конституции, то отдельные судьи выразили по этому поводу Особое мнение. Так, в частности, судья В.О.Лучин в своем Особом мнении отметил, что суть его правовой позиции заключается в том, что мероприятия федеральных властей не соответствуют действующей Конституции России. “Федеральная власть, избрав вооруженный метод решения чеченского вопроса, не приняла всех необходимых мер по защите прав и свобод граждан1. Такое несоответствие благих целей средствам достижения их никак не может быть объяснено и оправдано” (Российская газета. 1995. П августа).
Мотивы нарушения прав у/свобод обусловили Особое мнение и других судей: А.Л.Кононрвй’, В.Д.Зорькина, Б.СЭбзеева, Г.С.Гад-жиева и Н.В.Витрука.^В одних случаях этот мотив звучал более выпукло, как в Особом мнении В.О.Лучина, в других – сравнительно глухо. Однако в целом он проявился отчетливо. К сожалению, в итоге рассмотрения Конституционный Суд большинством голосов пришел к выводу, что президентские и правительственные акты приняты в пределах конституционных полномочий соответствующих органов государственной власти.
Если в недавнем прошлом Комитет Конституционного надзора СССР, как и Конституционный Суд Российской Федерации, до принятия Федерального Конституционного Закона 1994 г. “О Конституционном Суде РФ” практически не занимался рассмотрением конкретных жалоб граждан на нарушение должностными лицами их основных прав и свобод в процессе применения норм текущего законодательства, то теперь такая практика начинает получать сравнительно широкое распространение. Сошлемся на конкретный пример, на основе которого можно проиллюстрировать полномочия Конституционного Суда в деле защиты прав личности.
В Конституционный Суд обратился с жалобой гр. В.М.Минаков, бывший начальник Управления внутренних дел Липецкой области, который был уволен из органов внутренних дел приказом заместителя министра внутренних дел Российской Федерации от 10 августа 1992 г. на основании ст. 19 Закона РСФСР “О милиции” по выслуге срока службы, дающего право на пенсию. Заявитель обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с просьбой признать неконституционными норму статьи 19 Закона РСФСР “О милиции”, а также пункт “в” части первой и часть вторую статьи 58 “Положения о службе в органах внутренних дел Российской Феде-
264
рации” (утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202–1), в соответствии с которыми увольнение по выслуге срока службы, дающего право на пенсию, может осуществляться в том числе и по инициативе начальника органа внутренних дел. По мнению заявителя, эти нормы противоречат статьям 37 и 39 Конституции Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев 16 июня 1995 г. как фактические, так и юридические доводы этого дела, постановил: ” Согласно части второй статьи 100 Федерального Конституционного Закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, решение об увольнении В.М.Минакова, поскольку оно основано на положении абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР “О милиции” в том толковании, которое признано настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Российской Федерации, подлежит пересмотру компетентным органом в установленном порядке”49.
По выводам комитета адвокатов по правам человека, “многие вопросы, важные для защиты прав человека в новом Законе “О Конституционном Суде РФ” отражены весьма расплывчато или вообще не затронуты”50.
Говоря о государственных и общественных структурах, компетентных обеспечивать реализацию основных прав и свобод граждан, нельзя не остановиться на полномочиях Судебной палаты по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. Ее организация, функции и полномочия, а также порядок деятельности определяется Положением о ней, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 31 января 1994 г. (Российская газета. 1994. 13 февраля).
Основной задачей Судебной палаты является содействие Президенту Российской Федерации в эффективной реализации им конституционных полномочий гаранта закрепленных Конституцией Российской Федерации прав, свобод и законных интересов в сфере массовой информации (ст. 2 Положения). В соответствии с возложенной на нее задачей, Судебная палата выполняет следующие основные функции: содействует Президенту Российской Федерации в обеспечении прав и свобод в сфере массовой информации, а также объективности и достоверности сообщений в средствах массовой информации, затрагивающих общественные интересы; обеспечивает соблюдение принципа равноправия в сфере массовой информации;
49 СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2342.
50
Механизм защиты прав человека в России. С. 23.
265
способствует осуществлению принципа политического плюрализма в информационных и общественно-политических телерадиопрограммах; дает указания по исправлению фактических ошибок в информационных сообщениях средств массовой информации, затрагивающих общественные интересы. Естественно, здесь дан перечень лишь основных полномочий обсуждаемого органа в правозащитной деятельности. Судебная палата обладает также рядом и других полномочий.
К настоящему времени, хотя с момента учреждения Судебной палаты по информационным спррам прошло не так уж много времени, она накопила довольно значительный опыт по рассмотрению возникающих споров в области функционирования средств массовой информации. Приведем в качестве иллюстрации ее практической работы один из примеров: решение от 13 декабря 1995 г. “О положении со свободой массовой информации в Приморском крае”.
В Судебную палату по информационным спорам при Президенте Российской федерации и Комитет Российской Федерации по печати обратились многие журналисты, редакторы газет с жалобами и заявлениями на нарушение в Приморском крае свободы массовой информации. При этом указывалось на нарушение прав журналистов на доступ к информации, грубое, оскорбительное отношение к ним со стороны отдельных работников администрации, вмешательство в профессиональную деятельность редакций, приостановление выпуска ряда изданий, гонения на журналистов из-за несогласия с политическими позициями официальной власти края и т.п.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 4, 9, 10, 13 Положения о Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, Судебная палата решила: “Потребовать от администрации Приморского края (Е.И.Наздратенко) неукоснительного соблюдения норм Конституции РФ, Закона РФ “О средствах массовой информации” в части гарантий свободы массовой информации, профессиональных прав журналистов”51.
Можно было бы и далее рассматривать отдельные государственные и общественные учреждения, которые либо в силу закона, либо в силу общественного мнения призваны защищать установленные Конституцией права и свободы человека и гражданина в РФ. Однако все то, что сказано до сих пор, на мой взгляд, служит подтверждением, что в стране предусмотрена целостная система правоохранительных структур. Задача состоит лишь в том, чтобы она была запущена в работу и функционировала в соответствии с Конституцией и другими основополагающими нормативными актами.
Российская газета. 1995. 27 дек.
266
§4. Организационные и юридические механизмы
реализации прав а свобод
Форма реализации прав граждан и их особенности. До сих пор речь шла о полномочиях государственных и общественных структур, их отдельных звеньев в деле осуществления прав и свобод личности. Однако само по себе наделение тех или иных органов власти соответствующей компетенцией вовсе не означает, что права и свободы как бы автоматически претворяются в жизнь. Для этого необходимо предусмотренное Конституцией и законом функционирование всех правоохранительных систем, и, естественно, в первую очередь государственных, а также активность самих граждан и их объединений. Механизм реализации прав и свобод – это сложный и многосторонний как в организационно-политическом, так и в юридическом отношениях организм. Понятно, что во всей полноте эта проблема требует отдельного, самостоятельного исследования52. Здесь же ограничимся лишь тем кругом вопросов, без анализа которых предпринятая работа могла бы показаться незавершенной.
Первоочередным в данном случае является вопрос о том, что следует разуметь под понятием реализации прав и свобод личности? Это не только закрепление соответствующих полномочий за органами государственной власти, но и процедурно-правовой механизм их осуществления. “Механизм реализации раскрывается через упорядоченность, структуру (субъекты, объекты, характер связей между ними), разнообразные социальные и юридические факторы, формы, способы, условия и гарантии осуществления конституционных норм в соответствии с демократическими процедурами, принципами законности и социальной справедливости”53.
Теперь следует обратиться к механизму реализации, взятой не в статике, а в динамике. Механизм потому так и называется, что он символизирует движение. Иначе говоря, здесь пойдет разговор о процессе превращения прав и свобод, заключенных в конституционной модели конкретных юридических возможностей, в действенное их осуществление.
Как уже не раз отмечалось, в конституционном тексте суть ме-
См.’ Реализация прав граждан и условиях развитого социализма. М., 1983. В этой книге, на мой взгляд, дан довольно полный на то время анализ реализации прав; См. также: Ч и а к о в О.Л. Роль механизма правоприменения в реализации конституционных норм. Проблемы конституционного развития Российской Федерации и обеспечение прав человека: Материалы научно-теоретической конференции. Саратоо, 1994; JI у ч и н Б.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. М„ 1993.
Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. М., 1993. С. 5.
267
ханизма реализации прав и свобод обозначается no-разному: “гарантируется”, “охраняется”, “не допускается”, “запрещается”, “поощряется”, “обеспечивается” и пр. Все эти термины отражают активную деятельность государственных и общественных структур по реализации прав и свобод и символизируют механизм их осуществления. Законодатель, используя те или иные термины, желает подчеркнуть определенную сторону механизма реализации прав и свобод. Им употребляются различные термины: от универсальных – “гарантируется” до специальных – “компенсируется, возмещается”, например, ущерб от экологических бедствий (ст. 42 Конституции). Все это определяет способы, методы и средства осуществления прав и свобод.
Каждое из приведенных здесь обозначений является отнюдь не только известной’данью законодательной стилистике, но и связано, непосредственно вытекает из требований законодательной техники54, несет определенную смысловую нагрузку.
Реализация правовых норм (в данном случае, прав и свобод) со словом “результат” имеет один и тот же смысловой корень. В первом случае речь идет об осуществлении записанных в конституции и законе юридических возможностях приобрести те или иные социальные блага, во втором же – имеется в виду итог, фактическое пользование ими. Однако между этими двумя словами, символизирующими пользование правами и свободами, как правило, есть некий “зазор”, для преодоления которого нужен механизм, способный обеспечить эффективный переход от одного к другому.
Этот переход происходит в процессе либо соблюдения гражданами правопорядка, либо осуществления правоохранительной деятельности органов государственной власти.
В свое время в нашей науке развернулась острая дискуссия: имеют ли конституционные права и свободы граждан субъективный характер, или, напротив, они представляют элементы общей правоспособности? Сейчас, когда в конституции четко и ясно сказано, что основные права и свободы человека и гражданина имеют прямое действие, прежний спор утратил свою актуальность. Вместе с тем упомянутое положение конституции может породить другую крайность: будто все записанные в ней права и свободы действуют непосредственно и для их осуществления нет нужды создавать специальный механизм их реализации. Однако это не так. Действительно, есть некоторые права человека, которые не нуждаются в нем. Для
54
См:Гредескул Н.А. К учению об осуществлении права. Харьков, 1990; Успенский Л. Юридическая техника. Ташкент, 1927; Гродзинский М.М Законодательная техника и уголовный кодекс//Вестник советской юстиции. 1928 № 19(25), ИерингР Юридическая техника Спб 1906
268
фактического пользования ими вполне достаточно, чтобы в стране поддерживался твердый и эффективный общественный порядок и незыблемая законность (верховенство закона). Потребность в правозащитном механизме возникает для них лишь тоща, когда они нарушаются. Так, в ст. 21 Конституции РФ записано, что “достоинство личности охраняется государством” и “ничто не может быть основанием для его умаления”. Здесь право на достоинство вытекает из самого конституционного текста, и для его осуществления нет необходимости создания какого-либо организационного или правового механизма. Другое дело, когда это право нарушается, тогда необходим правозащитный механизм. Лицо, подвергшееся оскорблению как физическому, так и моральному, может обратиться в порядке, установленном федеральным законом, к примеру, в суд. Есть и другие права и свободы, реализация которых происходит вне действия правозащитного механизма. Тут вполне достаточно обычной позитивной деятельности государственных и общественных структур.
Большинство же основных прав и свобод не могут обойтись без специального правореализующего механизма, который призван обеспечить их в процессе правоприменительной деятельности. Поскольку таких прав и свобод абсолютное большинство, постольку на организационном и правовом механизме их реализации следует специально остановиться.
Правоприменение – большая и сложная проблема теории государства и права. Ее анализу посвящено немало трудов. Одна из наиболее капитальных работ – “Применение советских правовых норм” – принадлежит академику Украины П.Е.Недбайло, опубликована в 1960 г. В этой монографии автор, обобщая теорию, законодательство того времени и практику его осуществления, выделяет в процессе правоприменительной деятельности государства реализацию прав и обязанностей граждан, при этом подчеркивая как их единство, так и различия. Единство состоит в однородности этапов правильного применения правовых норм, различия же – в содержании правоприменительной и правореализующей деятельности государственных органов”.
Реализация прав и свобод в процессе правоприменительной деятельности. В ходе правоприменения реализация прав и свобод означает деятельность государственных и общественных структур, направленную на точное и неуклонное исполнение велений, выраженных в применяемой правовой норме, закрепляющей соответствующие юридические возможности граждан. Как известно, под пра-
SS
Недбай л оПЕ. Применение советских правовых норм М,, 1960. С 125–
213.
269
вом (свободой) человека и гражданина понимается возможность избирать вид и меру поведения в рамках границ, очерченных правовой нормой, содержащейся в Конституции или законе. В этой деятельности по применению норм права, в особенности реализации прав и свобод, можно отметить следующие стадии:
1) установление общих признаков носителей прав и свобод лич-
ности, ее правосубъектности;
2) закрепление фактического состава правоотношения и выделе-
ние из него юридически существенных элементов (признаков);
3) установление соответствующей данному фактическому соста-
ву нормы права; /
4) толкование законов и нормативных актов о правах и свободах;
/-,
5) восполнениегфббелов в законодательстве, относящихся к пра-
вам и свободам;
6) выработка конкретного решения, охватывающего фактиче-
ский состав юридического отношения;
7) обеспечение соблюдения прав и свобод (различные формы
контроля и надзора).
Остановимся в отдельности на каждой из этих стадий.
1) Установление общих признаков носителей прав и свобод личности, ее правосубьектности,Кцк уже упоминалось, когда речь шла о структуре правового статуса, его элементами являются гражданство и общая правоспособность. Поэтому отправным моментом для реализации прав и свобод личности служит выяснение, состоит ли лицо в гражданстве Российской Федерации или оно является иностранцем, лицом без гражданства. От этого зависит способность человека иметь права и свободы, объем возможности их практического осуществления.
Согласно ст. 60 Конституции РФ, “гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с IS лет”. Для пользования правами и свободами в иных случаях установлены более высокие или низкие возрастные цензы. Право наследования, например (ч. 4, ст. 35), наступает с момента рождения человека и после кончины наследодателя. Право избираться в Государственную Думу наступает с 21 года (ст. 32). “Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет” (ч. 2, ст. 81). Кроме возраста. Конституцией и законом устанавливаются и другие необходимые параметры. Судьей Конституционного Суда РФ может быть гражданин России, достигший ко дню назначения возраста не менее сорока лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет, обладающий признанной высокой квали-
270
фикацией в области права < см. Федеральный Конституционный Закон о Конституционном Суде). Не меньшее значение (а пожалуй, и большее) имеют для осуществления прав и свобод состояние здоровья, семейное положение, пол человека. Так, например, обладая общей правоспособностью, российский гражданин не может участвовать в выборах, если он признан судом в установленном порядке недееспособным или находится в местах лишения свободы по приговору суда. Согласно Постановлению Правительства России от 2 ноября 1995 г., “в целях совершенствования медицинского освидетельствования лиц начальствующего состава федеральных органов налоговой полиции” на них распространяется действие положения о военно-врачебной экспертизе56. Одним словом, можно и далее продолжать подобного рода примеры. Однако то, что уже сказано, вполне достаточно для понимания того, что различные стороны носителя тех или иных форм правосубъектности имеют немаловажное значение для их осуществления. 2) Закрепление фактического состава правоотношения и установление юридически существенных его признаков. Установление фактического состава правоотношения, возникающего в процессе реализации прав и свобод при наличии юридических фактов, представляет собой вторую стадию процесса применения норм права. Под фактическим составом конкретного правоотношения понимается вся совокупность признаков (элементов), образующих данное правоотношение н делающих его индивидуально определенным. Чтобы установить фактический состав правоотношения, необходимо выделить всю сумму конкретных обстоятельств, обусловивших данное правоотношение. Выявляя нужное правоотношение из всей массы смежных с ним отношений, необходимо заботиться о том, чтобы установить все существенные признаки фактического состава данного правоотношения, которые в своей совокупности дают полную его картину, без каких-либо изменений, таким, каким оно имеется в реальной действительности. Конкретное отношение содержит наряду с юридически существенными признаками юридически несущественные признаки. Юридически существенными признаками будут такие признаки фактического состава конкретного правоотношения, которые прямо или косвенно указаны в соответствующей норме Конституции и закона57. Установление юридически существенных признаков данного 56 Российская газета 1995 21 нояб Подробнеее об этом см ИсаковВБ Нормативное закрепление фактических составов//Советское государство и право 1977 № 2, О н же Фактический состав в механизме правового регулирования Саратов, 1980 1П ЛД Виеводин 271 конкретного правоотношения является чрезвычайно важной и вместе с тем довольно трудной деятельностью, требующей от применяющего норму профессионализма, хорошего знания законодательства и практических навыков. От реализации прав и свобод’в немалой степени зависит успех всего процесса осуществления права. Умение быстро и точно определить юридически существенные признаки данного фактического состава правоотношения достигается прежде всего знанием определенной отрасли права, нормы которого регулируют соответствующее отношение. Так, наука уголовного права уделяет много внимания изучению состава конкретных преступлений, что обеспечивает возможность квалифицированно установить преступное деяние в ряду других действий и отграничить их от действий, не являющихся преступлениями. 3) Установление соответствующей конкретному фактическому составу нормы права. После установления фактического состава правоотношения необходимо определить подходящие для реализации того или иного права организационно-правовые процедуры. Далее, найдя искомые нормативно-правовые акты, следует проверить легитимность этих актов, могут ли они быть применены в правореализующей деятельности того или иного органа. В настоящее время, когда законодательствуют не только федеральные органы, но и органы субъектов федерации, когда указы и распоряжения Президента, постановления Правительства Российской Федерации многократно превышают число изданных Федеральным Собранием законов, когда один нормативный акт противоречит другому, всю эту операцию произвести чрезвычайно трудно. Существующая в настоящее время нестабильность действующей правовой системы, противоречивость ее составных частей и многое другое служат одним из существенных препятствий в деле реализации прав и свобод граждан, порождают их нарушение. Кроме того, непрофессионализм многих чиновников, отсутствие требований к строгому исполнению правовых норм, плохая осведомленность граждан о своих законных правах и пр. – еще одно обстоятельство, обусловливающее культуру реализации прав и свобод человека и гражданина58. Обстоятельств и факторов, приводящих к этому, – великое множество, и дело, конечно, не в их количестве. Оно характеризуется одним общим словом – “правовой беспредел”. Конституция предписывает (ч. 3 ст, 15), что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не при- 58 См.: Анисимов П. В. Соблюдение прав человека как элемент правовой культуры сотрудников органов внутренних дел: Автореф. дис канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 1993 272 меняются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2, ст. 120), Сложность рассматриваемой стадии реализации прав и свобод состоит еще и в том, что, согласно действующей Конституции, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4, ст. 15). Обилие нормативного материала во всех областях правового регулирования, равно как и недостаточная обработка его, создает немалые трудности в выявлении нужных нормативно-правовых предписаний. Большую помощь в этом деле может оказать современная информационно-правовая система. Одним из важных средств и путей повышения уровня организации осуществления прав и свобод служит более широкое использование новых технических средств…59 Отыскав нужную норму, лицо, призванное применить ее, должно предварительно проверить ее исходные данные: а) установить, подлинен ли текст правовой нормы; б> издана ли она полномочным на то органом государственной власти;
в) действует ли норма в данное время и на данной территории;
г) может ли быть применена найденная норма в отношении дан-
ного лица и объекта.
Первый вопрос, который возникает при анализе правовой нормы, является вопрос о том, имеем ли мы дело с подлинным текстом. Обязательной для исполнения всеми органами государства и гражданами является такая норма, содержание которой целиком и пол-ность.ю соответствует тексту этой нормы, установленному самим законодательством.
Деятельность по проверке подлинности текста правовой нормы не отличается большим разнообразием и сложностью. Напротив, она чрезвычайно проста и не требует специальных знаний и навы-
59
См. подробнее об этом: Основы применения кибернетики е правоведении /Под ред. Н.С.Полевого, Н.В.Витрука М.. 1977; ВенгеровАБ Законодательные проблемы охраны личной жизни советских граждан в условиях автоматизации управления/ /Проблемы совершенствования советского законодательства. М., 1979
ю-
273
ков. Подлинность текста нормы не подлежит сомнению, если последняя помещена в официальном сборнике или опубликована в официальной периодической .печати, а также профессиональных справочниках, в которых обычно публикуются нормативные акты государственных органов.
При пользовании всякого рода неофициальными сборниками необходимо сличить текст применяемой нормы с его официальным изданием. /
Иногда органам власти приходится иметь дело с нормативными актами, которые не били опубликованы, находятся в рукописных списках60; в этих случаях нужно прежде всего удостовериться в их подлинности.
Проверка подлинности текста правовой нормы в известной степени представляет собой механическую операцию сличения имеющегося текста с официальным текстом. Все дефекты, обнаруженные при сличении имеющегося текста правовой нормы с официальным, должны быть устранены.
*Таким образом, подлинным текстом нормы является такой ее текст, который помещен в официальном издании, или такой, который не расходится с последним.
Проверив подлинность текста правовой нормы, лицо, призванное применить ее, обязано удостовериться в том, что норма права издана компетентным органом государственной власти. При установлении, что она издана органом, не полномочным на ее издание, должностное лицо обязано сообщить об этом нарушении в органы прокуратуры или в вышестоящие органы, одновременно уведомив об этом орган, принявший данную норму, а суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 12,0).
Удостоверившись в том, что найденный текст правовой нормы является подлинным и она издана компетентным органом, необходимо установить: действует ли норма в данное время и распространяется ли ее действие на данную территорию, т.е. выявить действие закона во времени и пространстве. Указанный вопрос принадлежит к числу наиболее разработанных. Поэтому мы ограничимся простым упоминанием его61. Наконец, подобным же образом обстоит дело с последним моментом в этой стадии процесса реализации прав и свобод, т.е. с вопросом о том, может ли быть применена норма в отношении конкретного лица.
Выяснение этого обстоятельства находится в непосредственной
ta
si
Имеются в виду решения и распоряжения органов местного самоуправления.
См.: Т и л л е А.А. Время. Пространство. Закон. М., 1965.
274
зависимости как от характера применяемой нормы, так и от того, в отношении кого она применяется.
Если рассматриваемая нами правовая норма является • нормой специального закона, то она может быть применяема лишь в отношении того круга лиц, который прямо предусмотрен специальным законом. Так, например, все нормы Закона РФ “О статусе военнослужащих”62 действуют лишь в отношении военнослужащих и не могут распространяться на тех лиц, которые не являются ими.
Очевидно, что точно так же обстоит дело в отношении всех специальных законов, действие которых распространяется лишь на определенный круг лиц (см., например, Закон РФ “О стагусе судей в Российской Федерации”)63.
4) Толкование законов и иных нормативных актов о правах и свободах. Эта стадия является одним из существеннейших этапов процесса реализации прав и свобод. Его задача – установление содержания, осмысливание (разъяснение) применяемой нормы. Не уяснив предварительно смысл нормы, не осмыслив ее содержание, невозможно правильно применить ее. Там, где речь идет о применении нормы права, нам необходимо говорить об их толковании.
Под толкованием закона (нормы) следует понимать определенную деятельность органов государства или отдельных граждан, направленную на установление или раскрытие возведенной в закон воли многонационального российского народа, определение содержания и полного объема толкуемого закона.
Как известно, традиционно в науке различают три разновидности толкования: официальное (аутентическое), доктринальное (выяснение содержания закона учеными) и обыденное, т.е. выяснение содержания закона гражданами. Официальным толкованием является такое, когда смысл нормативного акта устанавливает сам законодатель или уполномоченный им на то орган. Если раньше толкование законов было прерогативой Президиума Верховного Совета СССР, то теперь эти полномочия принадлежат согласно ч. 5 ст. 125 Конституции РФ Конституционному Суду Российской Федерации, Представляется, что по теоретическим и практическим основаниям установленное ч. 4 ст. 3 правило о том, что Конституционный Суд дает’ толкование Конституции, не соответствует природе законотворчества. Дело в том, что официальное толкование основного закона, согласно мировой практике, дает либо тот, кто принимает Конституцию (Конституционное собрание, народ), либо закокода-
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993- № 6.
Ст. 188.
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992.
№30. Ст. 1792.
275
тельный (представительный,) орган. Конституционному же Суду вряд ли такое полномочие пб плечу. Иначе получается, что действующая Конституция, ее положения, принятые в результате всенародного референдума, могут истолковать девятнадцать, хотя и очень квалифицированных,/но не обличенных законодательной властью судей. В качестве примера, иллюстрирующего нецелесообразность толкования Конституции Конституционным Судом, можно привести события, развернувшиеся вокруг порядка образования Совета Федерации. Образование Совета Федерации мыслилось одними как назначение, другими (большинство депутатов Госдумы) – в форме избрания его членов. Не вступая в полемику об истинном смысле термина “формирование”, берусь утверждать, что это не дело Конституционного Суда. На мой взгляд, Конституционный Суд призван в соответствии с Конституцией и законом выявлять несоответствие законов и других нормативных актов Конституции, осуществлять другие полномочия, предоставленные ему законодательством.
От толкования следует отличать деятельность Верховного Суда и Высшего арбитражного суда РФ, которые дают разъяснения по вопросам судебной практики. Это тоже толкование, однако интерпретация другого вида {см. ст. 126, 127 Конституции РФ).
С первого взгляда может показаться, что традиционные приемы, основанные на законах формальной логики, не могут быть совместимы с методом, опирающимся на диалектическую логику. Между тем, это далеко не так. Традиционные технические приемы толкования вполне совместимы с диалектическим методом толкования.
Традиционные приемы в своей основе опираются на данные грамматики, синтаксиса, этимологии языка, логики, т.е. науку о языке и формальную логику.
5) Восполнение в законодательстве пробелов, относящихся к правовым механизмам реализации прав и свобод. Может оказаться, что в действующем законодательстве, закрепляющем права и свободы, отсутствует организационно-правовая процедура, предусматривающая процесс реализации прав и свобод. Таких случаев в наши дни сколько угодно. Подобные обстоятельства именуются пробелами в праве. В качестве примера можно привести до сих пор не принятый закон “Об альтернативной гражданской службе”. Как уже сказано, пробелы не представляют редкость, т.к. в наши дни чрезвычайно быстро развиваются общественные отношения.
Возможность пробелов в праве допускается как теорией права, так и самим законодательством. В ст. 6 Гражданского кодекса Российской Федерации (общая часть) сказано: в случаях, когда предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сто-
276
рон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогии права) и требований добросовестности, разумности и справедливости (см. также ст. 10, ч. 3 ГПК РСФСР).
Восполнение пробелов не является непременной стадией процесса осуществления прав и свобод. Устранять их следует лишь в том случае, когда в действующем праве фактически не существует пра-воположения, предусматривающего процедурно-правовой механизм реализации прав и свобод. Лишь в этом случае может идти речь о восполнении пробелов в праве. В окончательном виде пробелы устраняются компетентными органами.
В настоящее время развернулась правовая реформа, в ходе которой осуществляется обновление законодательства, как общего, так и отраслевого. Приняты, например, Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, разрабатываются новые ГПК, УПК и другие кодексы и законы. В процессе законотворческой работы будут устраняться пробелы в законодательстве, в том числе процедурно-правовые. Углублению правовой реформы содействовал проведенный в феврале 1996 г. Общероссийский конгресс по правовой реформе, предусмотренный Указом Президента РФ. Конгресс был созван в целях завершения подготовки проекта концепции правовой реформы в Российское Федерации и всестороннего учета предложений граждан, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых научно-исследовательских и учебных центров, юридической общественности64.
6) Выработка конкретного решения, охватывающего фактический состав юридического отношения. То или иное право (свобода) представляет собой не какое-то отдельное правомочие, а их совокупность, поэтому субъективные права и свободы человека и гражданина регламентируются целой группой норм и тем более такая группа складывается для упорядочивания процедурно-правовой системы. Поэтому при осуществлении прав и свобод необходимо принимать во внимание совокупность правовых норм, а не какую-то отдельную норму. Например, при включении избирателей в список, участии их общественных организаций в выборах, выдвижении кандидатов в депутаты парламента или органов самоуправления избирательные комиссии всех рангов руководствуются норма-
64
Российская газета. 1995. 18 иояб.
277
ми избирательного законодательства. На их основе принимаются решения о регистрации. Таким образом, чтобы реализовать конституционные права и свободы человека и гражданина, выработанное правоположение должно находиться в полном соответствии как с законодательством, так и с/индивидуальными особенностями конкретных обстоятельств65. /
7) Обеспечение соблюдения прав и свобод. Выработкой конкретного решения перечерпывается процесс реализации прав и свобод. Для того чтобы завершить его, необходимо реализовать данное правоположение в поведении людей, т.е. в пользовании предусмотренными правами социальными благами. Кроме того, следует проверить, насколько точно реализовано выработанное конкретное правопредлисанне. Осуществлению этой последней цели служат разнообразные формы контроля и надзора, выполняемые различными органами государственной власти и местного самоуправления66.
“Конституционный контроль, – обоснованно утверждает С.А. Авакьян, – в генеральном плане служит охране всех политических, экономических, социальных и моральных ценностей COOTV ветствующего общества. Но более вацеленно он способствует (наряду с другими средствами) сохранению и действию (“воспроизводству”) тех из них, которые не просто оформлены правом, но и восходят к высшему юридическому источнику – конституции, т.е. благодаря ей приобрели уже характер государственно-правовых категорий”67. Такими высшими ценностями, по утверждению действующей Конституции (ст. 2), являются человек, его права и свободы.
В настоящее время контроль за осуществлением прав и свобод, как уже отмечалось, осуществляют многие органы государственной власти и органы самоуправления, а также органы судебной власти, прежде всего Конституционный Суд68. Для органов прокуратуры, согласно Закону, предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека л гражданина “федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также
См-Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М., 1972
66
См.; Карлунов B.C. Обеспечение прав граждан местными советами. М.,
1979;ПертцикВ А. Реализация законодательства местными Советами. М, 1985.
Авакьян С.А Проблемы теории и практики конституционного контроля и
правосудия//Вести Моск. унт-та. Сер. Право. 1995. № 4
См • Б о 6 о товС.В. Конституционная юстиция. М., 1994.
278
органами управления и руководителями коммерческих и неком-
мерческих организаций”6′.
В заключение необходимо подчеркнуть, что реализация прав и свобод в процессе правоприменения является по своему существу единой деятельностью, осуществляемой органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и «к объединениями.
§ 5. Правомочия граждан в области защиты
прав и свобод личности
Реализация провозглашенных Конституцией и законом прав и свобод – это не только основная цель и функция государства, но и жизненно необходимая задача самих граждан и их объединений. В осуществлении принадлежащих им прав и свобод они заинтересованы отнюдь не меньше, чем общество и государство. Тут налицо не пресловутая подчиненность интересов личности государству, а, ко всеобщему благу, их разумное сочетание.
Речь о реализации прав и свобод пойдет ке только в случаях, так сказать, беспроблемного пользования ими людьми, но прежде всего в ситуациях, когда их права либо ущемлены, либо должностные лица не хотят их осуществить по незаконным основаниям, либо просто-напросто они грубо попираются. В этих и других случаях, как физические, так и юридические лица (например, профсоюзы (ч. 1 ст. 30» наделены Конституцией и законом правомочиями защищать принадлежащие им права и свободы. Это они могут делать как в отношении собственных, так и “чужих” прав, разумеется, в установленных законодательством организационно-правовых процедурах.
Система правомочий граждан по защите прав и свобод. Правомочия граждан и правовые процедуры их реализации тесно связаны между собой. Нельзя реализовать установленные Конституцией я законом правомочия лица, если для их осуществления не установлены процедурно-правовые формы. Тогда остается лишь само право, ло нет механизма его реализации.
В целях более обстоятельного изучения правомочий граждан по защите прав и свобод и соответствующих форм (процедур) их реализации целесообразно разделить их примерно на три класса. Первый носят как бы общий характер. Его осуществление не опосредст-
Федеральный Закон РФ “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ “О прокуратуре Российской Федерации” от 17 ноября 1995 г. СЗ РФ 1995 N3 47. Ст. 4472.
279
вуется точным количеством Лиц. Это может быть большая или меньшая общность. Именно такого рода примером являются правомочия граждан на осуществление забастовки как способа разрешения трудовых споров (ч. 4, ст. 3/К Это правомочие принадлежит, в частности, определенным производственным коллективам. В ее проведении может участвовать весь коллектив, большая или меньшая его часть. Однако во всех упомянутых случаях обсуждаемые правомочия принадлежат общности в целом. Только от ее имени выступают представители коллектива (уполномоченные).
Второй класс можно именовать смешанным, т.е. в его осуществлении принимают участие два субъекта – коллектив и отдельный индивид. Это со всей очевидностью иллюстрируется содержанием ст. 33 Конституции РФ. “Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления”. Анализируя текст згой статьи, следует обратить внимание на два термина – “коллективные” и “индивидуальные”. В одних случаях обращения (петиции – коллективные прошения, подаваемые в органы власти) носят коллективный характер; они подписываются всеми, кто поддерживает данный документ. В других – это заявление, жалоба, письмо конкретного лица, адресованное тому или иному компетентному органу. На мой взгляд, из этого общего положения (право на коллективные и индивидуальные обращения) как бы вытекает ряд других правомочий граждан. Например: “Решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд” (ч. 2 ст. 46).
К третьей разновидности правомочий по характеру их использования можно отнести те из них, которые по преимуществу осуществляются индивидуально, хотя в отдельных случаях они могут использоваться совместно (коллективный иск, поданный о возмещении денежных вкладов, присвоенных некоторыми кредитными учреждениями). В качестве примера обсуждаемой разновидности правомочий можно привести поданное в суд исковое заявление. “Государство, – сказано в ст. 52 Конституции, – обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба”. Из этого Конституционного предписания вытекает, что каждый человек, пострадавший либо от преступления, либо от действия (либо бездействия) органов государственной власти или их должностных лиц, имеет право на возмещение вреда (ст. 53). Пожалуй, наиболее наглядным выражением индивидуальных правомочий будет право на помилование. “Каждый за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установ-
280
ленном федеральным законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания”, – сказано в ч. 3 ст. 50. Если помилование является полномочием Президента (ст. 89 п. (в)), то амнистия (ч. 1 (е), ст. 103) входит в компетенцию Государственной Думы и является коллективным правом граждан РФ.
Одни обсуждаемые правомочия граждан (их большинство) регламентированы законом, другие же нет. Их даже невозможно сколько-нибудь серьезным образом упорядочить. Таковыми, например, является протест против несвоевременной выплаты заработной платы – голодовка (коллективная или индивидуальная) и другие формы протеста.
Процедурно-правовые формы защиты прав и свобод граждан и их объединений. Реализация гражданами своих полномочий, а также осуществление прав других лиц обычно возможны в рамках определенных процедурно-правовых форм. Эти формы преимущественно устанавливаются законодательными актами, закрепляющими последовательный порядок реализации прав и свобод человека и гражданина. В том случае, если установленная законом процедура совершенна и действует эффективно, то надо ожидать от ее действия положительных результатов. И напротив, если установленный законом порядок не срабатывает, то соответствующие права и свободы не воплощаются в жизнь.
Подобно тому, как были разделены правомочия граждан, соответственно этому можно, конечно, условно разграничить процедурно-правовые формы. Тут, во-первых, есть общепризнанные формы охраны, обеспечения и защиты прав граждан. Речь идет о таких свободах, как свобода митингов, демонстраций, уличных шествий и др. В данном случае приведенные права и свободы требуют не только соответствующих правомочий лиц, но и предусмотренной законом процедуры. Для реализации подобных прав законодательством регламентированы несколько разновидностей порядка, процедур их проведения. Обычно различают следующие: уведомительный, регистрационный, разрешительный и судебно-процессуальный. Первые три закрепляются нормами административного права, последний – процессуального. Каждый из’ этих способов упорядочения проведенных в ходе реализации прав и свобод граждан мероприятий приспособлен к осуществлению тех или иных их правомочий.
Рассмотрим отмеченное положение на примере осуществления публичных прав и свобод граждан. Право на проведение митингов и других публичных мероприятий предоставлено только гражданам Российской Федерации и в установленном нормативным актом порядке. В соответствии с Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. “О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий,
281
демонстрации и пикетирования” инициаторами проведения публичных мероприятий могут быть совершеннолетние лица, уполномоченные на то соответствующие общественным объединением. Это лицо подает письменное заявление (уведомление) о публичном мероприятии в местную администрацию не позднее чем за 10 дней до намеченной даты его проведения. Местная администрация рассматривает заявление и сообщает уполномоченному (организатору) о принятом решении не позднее чем за 5 дней до времени проведения публичного мероприятия. Оно проводится в соответствии с целями, указанными в заявлении, а также в определенные сроки и в обусловленном месте. Местная администрация может запретить публичное мероприятие, если цель его проведения противоречит Конституции России, конституциям республик, уставам других субъектов федерации, угрожает общественному порядку и безопасности граждан. Такого рода примеров в нашей реальной жизни сколько угодно.
Широко распространена такая процедурно-правовая форма, как регистрационный порядок. Согласно федеральному закону об общественных объединениях, их возникновение, организация и деятельность регулируются соответствующими нормами (см. его ст. 18, 19, 20 и др.). В соответствии со ст. 21 этого Закона государственной регистрации подлежат общественные объединения. Это осуществляется органами юстиции как федерации в целом, так и ее субъектов. Некоторые из них вправе не регистрироваться. Тогда они не приобретают прав юридического лица. Определенная процедура применяется в отношении регистрации кандидатов в депутаты представительных органов, коммерческих и иных производственных организаций и пр. Такой последовательный порядок осуществления принадлежащих гражданам правомочий гарантирует их реальность.
Менее часто применяется разрешительная процедура осуществления правомочий. Она чаще всего действует, например, в период чрезвычайного или военного положения.
Механизм действия правомочий в сфере защиты прав и свобод.
Как бы ни была энергична правоохранительная деятельность государственных органов и общественных объединений, она вовсе не исключает борьбы самих граждан за неуклонное претворение в жизнь предоставленных им Конституцией прав и свобод.
Уже в первые годы советской власти В.И.Ленин ставил задачу научить советских людей и помочь им “воевать за свое право по всем правилам законной в РСФСР войны за права”70.
Активность самих граждан в отстаивании и защите своих прав и
Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 53. С. 140.
282
законных интересов от различных нарушений была и есть непременное условие реальности правового статуса личности. Чтобы граждане успешно могли “воевать за свои права”, необходимо, как минимум, наделить их соответствующими правомочиями, во-первых, и, во-вторых, научить их и помочь им пользоваться законом как средством в отстаивании своих личных и общественных интересов.
Решение первой задачи зависит от законодателя. Вторая же может быть успешно выполнена только в результате постоянного проведения своеобразного правового просвещения населения. Важная роль в этом большом и сложном деле принадлежит массовой школе, которая в первую очередь должна давать элементарные знания каждому человеку и гражданину как о его правах, так и средствах их защиты”.
Защищая свои права, добиваясь их восстановления, граждане рассчитывают при этом не только на собственные силы, но и могут пользоваться поддержкой государственных и общественных структур, СМИ, общественного мнения. Из этого следует, что правомочие граждан в сфере защиты конституционных и других прав заключается в возможности пустить в действие соответствующие звенья правоохранительного механизма.
Один из наиболее действенных способов разрешения конфликтов опирается на Федеральный закон “О порядке разрешения коллективных трудовых споров”, принятый 20 октября 1995 года72. Упомянутый закон подробно регламентирует процедурно-правовой механизм как рассмотрения, так и разрешения трудовых коллективных споров. Он определяет обстоятельства, могущие привести к забастовке, закрепляет органы, призванные согласовывать интересы забастовщиков и администрации, и регулирует другие вопросы, обусловленные конфликтами между администрацией и трудящимися. Как известно, в настоящее время в разных городах и поселках нашей страны возникают большие и малые конфликты, ведущие к забастовкам, голодовкам протеста против многомесячной невыплаты зарплаты. Конечно, забастовочное движение коренится в финансово-экономических причинах. Однако закон, предусмотренные им процедуры могли бы содействовать согласованию интересов сторон. В.Конституции записано: “Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов из разрешения, включая право на забастовку” (ч. 4 ст. 37).
См/ Указ Президента РФ от 29 ноября 1994 г “Об изучении Конституции Российской Федерации в образовательных учреждениях” (Конституция Российской Федерации (энциклопедическийсловарь) М , 1995).
7 СЗРФ. 1995 №48 Ст. 4557.
283
Наиболее концентрировано правомочия граждан в сфере защиты конституционных и других прав выражаются в праве граждан на обращение во все государственные и общественные структуры с письмами, заявлениями и жалобами, в праве граждан на защиту в суде. /
Статья 33 Конституции, являющаяся для правозащитных правомочий граждан системообразующей, дает концентрированные юридические возможности личности в сфере защиты как своих конституционных прав, так и “чужих”. Сотни тысяч писем, коллективных и индивидуальных обращений адресованы лично Президенту, который по Конституции является гарантом прав и свобод человека и гражданина. В Администрации Президента создано по работе с обращениями граждан (до июня 1995 г. – Отдел писем и приема граждан).
Управлению, в соответствии с законодательством, предоставлены необходимые полномочия. С одной стороны, своевременное и правильное рассмотрение обращений позволяет контролировать государственные органы и органы местного самоуправления, добиваться восстановления нарушенных прав, социальной справедливости. С другой же – информационно-аналитическая работа Управления способствует широкому информированию о наиболее острых проблемах Президента и его Администрации, Правительства. Таким образом, письменные или устные обращения граждан обеспечивают двустороннюю связь между государством и населением.
Хотя нет законодательства, регламентирующего порядок рассмотрения заявлений, обращений и писем граждан, установления сроков принятия по ним решений, тем не менее соответствующая практика в принципе сложилась, впрочем, пока еще далеко не совершенная. Она выражается в: 1) установлении порядка подачи заявления; 2) определении компетентного органа, полномочного не только рассмотреть обращение, но и принять по нему основанное на законе и с учетом справедливости решение; 3) принятии и своевременном уведомлении заявителя о принятом решении; 4) постановке на контроль выполнения решения; 5) возложении обязанностей и ответственности на должностных лиц, призванных осуществить утвержденное решение73.
Приведем некоторые примеры, призванные продемонстрировать механизм реализации правомочий граждан по защите прав и свобод. Этот механизм основывается на организационном, правовом, материально-техническом и психологическом началах.
В настоящее время в России в 28 министерствах и ведомствах в
73
См.: Обращения граждан, организация и порядок рассмотрения: Сборник нор-
мативных актов. М-, 1995.
284
той или иной форме существуют специальные подразделения, занимающиеся рассмотрением обращений граждан, в остальных же – их нет. Скажем, в Госкомитете по высшему образованию все письма граждан – присланные по почте или переданные через приемную – после их регистрации через поступают в секретариат председателя комитета или его заместителей, а также руководителям структурных подразделений. А в Министерстве транспорта почти напрямую направляются в департаменты, причем технология работы с обращениями в каждом из них своя. Так же поступают и в Министерстве по чрезвычайным ситуациям (МЧС).
Порядок, которого придерживаются в Госкомитете по высшему образованию, разумеется, предпочтительней, т.к. письма не теряются, легче контролировать работу над ними, что позволяет в полной мере использовать корреспонденцию для выработки управленческих решений. Если в Министерстве труда РФ сотрудники, занятые почтой, до 95% ее рассматривают сами, то в иных федеральных управленческих структурах они, по существу, лишь регистрируют ее. Если в большинстве министерств от 80 до 98% заявлений рассматривают непосредственно работники их аппаратов, то в Министерстве связи РФ всего 30%, в Министерстве здравоохранения и медицинской промышленности РФ и того меньше – около 17%.
В заключение следует сказать, что надо приложить еще немало усилий, чтобы изменить бытующую нередко психологию в отношении обращений граждан, когда жалобу, заявление или предложение в управленческих структурах расценивают как обременительную нагрузку к основной работе, с которой надо мириться. Предстоит настойчивее утверждать правило: к почте граждан подходить как к социальному феномену, раскрывающему демократические принципы российской Конституции74.
Универсальным средством защиты записанных в Конституции и законе прав и свобод гражданина является правозащитная деятельность органов правосудия. Как известно, судебная власть осуществляется Конституционным Судом РФ, общими судами (возглавляемыми Верховным Судом РФ), Высшим арбитражным Судом РФ, а также выполняющими подобные функции учреждениями (Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ). Определенные полномочия в этой области осуществляют также многочисленные комиссии и комитеты, создаваемые различного рода органами власти.
Одна из самых универсальных форм защиты прав граждан – органы правосудия. Обращаясь в суд, граждане подают исковое за-
74
Материалы взяты из статьи М.Миронова “Мудрость власти умножается мудро-
стью сограждан” (Российская газета. 1995.2! нояб,).
285
явление, которое соответственно рассматривается в порядке конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. |
В судах общей юрисдикции права и свободы граждан защищаются по правилам гражданского судопроизводства (ст. 6 Закона РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27/апреля 1993 г.). Как в процессе гражданского, так и уголовнорб судопроизводства каждый вправе привлекать для защиты своих прав и законных интересов адвоката (защитника). Таким же правом располагает каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ч. 2 ст. 48 Конституции РФ). В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно (ч. 1 ст. 48)75.
По результатам рассмотрения жалобы (иска) суд выносит решение, которое обязательно для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями, предприятиями и их объединениями, должностными лицами и гражданами и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации (ст. 7, 8 упомянутого Закона).
Ныне действующая Конституция существенно расширила подсудность дел, связанных с защитой или восстановлением прав и свобод личности. В закон включены многие такие вопросы, которые прежде судом рассматривались либо в ограниченных пределах, либо вовсе были неподсудны. Именно так обстояло дело с судебным обжалованием решений, принятых коллегиальными органами власти. Сейчас же в суде оспариваются решения властей о регистрации кандидатов в депутаты Государственной Думы, регистрации блоков и партий (ЦИК), общественных объединений и пр.
Различные аспекты проблем адвокатской деятельности на тот период рассмотрены книге’ Адвокатура и современность/ Отв. ред. В.М. Савицкий. ИГПАН СССР, 1987.

  •  
Метки текущей записи:
, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,
Автор статьи:
написал 6035 статей.
Комментарии:

Оставьте комментарий!

Вы должны быть авторизированы чтобы оставлять комментарии.