Часть 6. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие
Что же в данном случае имеется в виду? Обычно, когда речь идет о пределах осуществления прав и свобод, то в первую очередь называют установленные нормами моральные и правовые запреты, которые ограничивают, очерчивают фактическое пользование социальными благами. Это правильная, хотя и неполная характеристика. Конечно, пределы не выполняли бы своей задачи, если бы они не определяли той пограничной черты, за которой использование прав и свобод гражданами не допускается. Недопустим также выход за пределы ведения и полномочий, установленных Конституцией и законами, органов государства, органов местного самоуправления, должностных лиц и общественных объединений. Тут границы, пределы очерчиваются их компетенцией, т.е. их полномочиями. Однако подобное представление о пределах осуществления прав и свобод, хотя оно и кажется очевидным, не раскрывает их сущности. Раскрывая суть пределов осуществления прав и свобод, с нашей точки зрения, важно установить, какие существующие в обществе социальные ценности служат критериями и ориентирами для определения границ правильного, иначе говоря, дозволенного государством пользования провозглашенными Конституцией правами и свободами. Поэтому пределы осуществления прав и свобод можно было бы определить как совокупность сложившихся на основе существующих в обществе социальных ценностей критериев и ориентиров, очерчивающих границы пользования гражданами своими конституционными правами и свободами, а также осуществления в пределах Конституции и законов органами государственной власти и органами местного самоуправления принадлежащих им полномочий.
Для каждого исторически конкретного государства характерна своя определенная система социальных ценностей и обусловленная ею совокупность критериев и ориентиров, образующая пределы осуществления государством и гражданами установленных законом прав и свобод. В этом смысле пределы осуществления прав и свобод, закрепленных конституциями и законодательством различных государств, несмотря на некоторое терминологическое сходство, различаются по своему историческому развитию и национальному менталитету.
Научно обоснованное представление о пределах осуществления прав и свобод может исходить из концепции свободы и ответственности в обществе и государстве и основываться на ней.
Свобода личности – сложная и многогранная категория, и как таковая она связана со всеми проявлениями человеческой жизни. В
в. 241
деятельности граждан по осуществлению конституционных прав свобода личности проявляется в свободном выборе такого варианта поведения, собственных действий, которые находятся в границах установленных Конституцией и законами возможностей. Свободный и ответственный выбор человеком собственного поведения, личных действий и поступков – вот та нить, следуя которой можно проследить процесс превращения содержащихся в конституционных правах и свободах идеальных возможностей – иметь разнообразные социальные блага и каждому человеку фактически пользоваться конкретными благами. Другими словами, осуществление прав и свобод, если иметь в виду внутреннюю пружину функционирования этого механизма, не может происходить без предоставления и обеспечения свободы. Она составляет непременный компонент праворе-ализующей деятельности, хотя ее объем может быть различен.
Содержание основных прав и свобод граждан и в самой Конституции и еще полнее в текущем законодательстве раскрывается преимущественно путем наделения граждан широкими юридическими возможностями, гарантированными государством. Широта, разнообразие и обеспеченность этих возможностей свидетельствуют о диапазоне и спектре свободы выбора, которыми располагают граждане при осуществлении ими своих конституционных прав.
Свобода имеет свои исторически обусловленные рамки, пределы, границы. Свобода выбора, свобода поведения человека всегда предопределяются экономическими, социальными, политическими, правовыми, нравственными и идеологическими отношениями, господствующими в данном обществе31.
Естественно, возникает вопрос, в чем при осуществлении конституционных прав граждан заключается свобода выбора? Прежде всего в каждом отдельном случае гражданин сознательно и по своей воле решает, какой именно из предоставленных законом возможностей он предпочтет воспользоваться. Далее, гражданином определя-
В недавно вышедшей книге “Дорога к свободе” (М., 1994) М.В.Баглай пытается доказать, что подлинная свобода возможна лишь при капитализме, а не при социализме (гл. IV, V). Подводя итог своим рассуждениям о свободе личности при социализме, автор утверждает, что “…какие бы новые модели социализма не создавались в будущем, вряд ли будет забыт урок советского социализма, посягнувшего на святую святых – его свободу” <С. 197). По его мнению, “свобода при капитализме органична, а стремление к ней послужило главной причиной революций, которые смели феодализм. Органична потому, что обусловлена экономическим строем, в котором главное – частная собственность. А частная собственность требует свободы как минимум для себя” (С. 199). Не отрицая значения частной собственности, следует подчеркнуть, что история свидетельствует: коллективные формы собственности обеспечивают наивысшие достижения в сфере науки и техники. Можно сожалеть, что рецензент данной книги В.Г. Графский не учел этого обстоятельства (см.: Государство и право. М., 1995. №9. С. 153–155).
242
ются цели и желаемые результаты в процессе пользования тем или иным правом. В зависимости от этого он выбирает из числа дозволенных законом средства, способы и формы достижения поставленных целей и получения желаемых результатов. Все эти логико-волевые операции, столь необходимые для осуществления прав и свобод, получают свое материальное воплощение в юридически значимых действиях гражданина.
Определяя в процессе пользования конституционными правами и свободами линию своего поведения, граждане должны непременно учитывать и принимать во внимание множество факторов. Одни из этих факторов непосредственно отражаются на характере реализации прав граждан в виде направлений, в мере их поведения и действий. Другие же оказывают лишь косвенное влияние (и к тому же по прошествии немалого времени). Но всегда, избирая линию своего поведения, субъекты конституционных прав и свобод, чтобы достичь поставленных и желаемых результатов и, напротив, избежать неблагоприятных для себя последствий, должны по возможности полно взвесить, оценить и на основе этого, приняв решение, действовать или воздерживаться от действия. Конечно, в этом деле каждый человек опирается на советы, помощь, поддержку, содействие государства и общества. Однако он принимает решение самостоятельно и сам отвечает за свои поступки.
Ответственность личности, как и свобода, – непременное слагаемое человеческого бытия, и в частности, его способности сознательно, по своей воле, предвидя последствия своих действий, избирать вид и меру собственного поведения. Достичь своих целей, обеспечить желаемые результаты граждане могут лишь тогда, когда они не только свободны, но и ответственны. Отсюда оба этих социальных феномена первоначально определяют и очерчивают границы, пределы, рамки осуществления конституционных прав.
В правовой науке, в гражданском праве в особенности, вопрос о пределах осуществления прав ставился либо исключительно, либо преимущественно в связи с проблемой злоупотребления правами. Действительно, рассматривая проблему злоупотребления правами с позиций не только юридических, но и общесоциальных критериев, как это сделал, например, болгарский ученый Янко Г. Янев32, можно раскрыть пределы осуществления и гражданских, и иных отраслевых прав. В то же время, если для всестороннего представления о пределах осуществления гражданских прав, как это обоснованно отмечается в литературе33, нельзя ограничиваться лишь проблемой _/___
32 /
См.: Я н е в Г. Правила социалистического общежития. М., 1980.
/См.: Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав.
М., 1,972. С. 51.
243
злоупотребления правами, то тем более это относится к пределам реализации конституционных прав и свобод граждан. Во-первых, потому что последние по сравнению с отраслевыми правами носят общий характер, в них в концентрированном виде закреплена главная идея, принцип, конкретно развертывающийся в содержании целого комплекса отраслевых прав, и вследствие этого, реализация конституционных прав и свобод во многом своеобразна; во-вторых, границы осуществления конституционных прав можно правильно определить посредством анализа весьма широкого круга критериев и ориентиров; в-третьих, в реализации конституционных прав кроме самих граждан в равной степени принимают участие множество правореализующих субъектов; в-четвертых, реализация конституционных прав теснее и непосредственнее, чем реализация отраслевых прав, связана с проводимой государством внутренней и внешней политикой (ее осложнение прежде всего сказывается на характере и пределах осуществления именно конституционных прав и свобод).
В итоге можно сказать, что злоупотребление правами применительно к конституционным правам и свободам есть лишь существенное, но не единственное нарушение пределов осуществления последних.
Поскольку в качестве критериев и ориентиров, определяющих пределы осуществления конституционных прав и свобод, выступают разнообразные факторы, их значимость неодинакова: такие из них, как общественные интересы, долговременные цели государства, утверждение прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, возрождение суверенной государственности России и утверждение незыблемости ее демократической основы, стремление обеспечить благополучие и процветание России (преамбула) и другие носят универсальный характер, т.е. одновременно выражают и экономические, и социальные, и политические, и моральные требования. Понятно, коль скоро они закреплены в Конституции, то выступают и как юридические критерии.
Конституционные формы закрепления пределов осуществления прав и свобод человека. По общему правилу, конституции для юридического признания провозглашаемых ими прав выдвигают как общие требования: соблюдать “конституционный порядок, нравственный закон, честь личности” (ст. 25 Конституции ФРГ), “общественный порядок, свободу, справедливость, равенство” (ст. I, 16 Конституции Испании), “добрые нравы” (ст. 5 Конституции Греции), “общественное благосостояние” (ст. 22 КонституцииЯпо-нии), так и требования, связанные с реализацией отдельных прав. Показательны в этом отношении положения, записанные в ст. 18 Конституции ФРГ, согласно которой каждый, кто использует свобЪ-
244
ду выражения мнений, печати, свободу преподавания, свободу образования союзов, обществ, тайну переписки, почтовую, телеграфную и иную связь, собственность или право убежища для борьбы против основ свободного демократического порядка, лишается этих основных прав.
В ныне действующей Конституции России также имеются положения, которые устанавливают пределы реализации основных и других прав и свобод граждан. Они развиваются и конкретизируются в нормах отраслевого законодательства.
Образующие пределы, границы, рамки реализации прав и свобод складываются как в виде ориентиров правильного поведения людей, государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, так и в форме ограничений осуществления прав и свобод. “Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека” (ст. 7 Конституции РФ). “Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства” (ч. 3 ст. 55).
Когда речь идет о конституционных пределах осуществления прав и свобод, то в этом случае прежде всего имеется в виду положение ч. 1 ст. 55 Основного закона: “Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина”.
Однако круг конституционных предписаний, устанавливающих пределы реализации прав и свобод, значительно шире. Упомянутая здесь норма является ведущей. Но те же функции, хотя у них есть и свое главное назначение, выполняют и другие пожелания Основного Закона Российской Федерации. Если попытаться распределить эти нормы по характеру регулирования ими пределов осуществления прав и свобод, то условно можно выделить четыре основные группы.
Пе’рвая группа – нормы, регулирующие пределы осуществления прав и свобод граждан в наиболее общей форме. Сюда кроме упомянутой нормы ст. 55 Конституции РФ следует также отнести и некоторые положения ее преамбулы, и в частности те из них, которые провозглашают цели и задачи Российского государства, единство свободы и ответственности личности, В эту же группу, видимо, имеет смысл включить и все те положения первой главы Основного закона РФ, которые формулируют основы конституционного строя России. Все они – и это главное – выступают в качестве ориенти-
245
ров, критериев свободного и правильного выбора каждым человеком целей, способов и форм пользования своими конституционными правами и свободами (например, ст. 2 Конституции). “Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства”.
В отличие от первой, вторая группа объединяет конституционные предписания, содержащие критерии и ориентиры в виде конкретных указаний на цели, общие интересы, общие блага (в частности, здоровье, образование и прочие), которыми должны руководствоваться граждане при пользовании каким-либо отдельным основным правом, группой прав. Такого рода предписания установлены, например, в ч. 3 ст. 37 нашей Конституции. В соответствии с ней: “Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда…”. Хотя в этом и других подобных случаях критерии и ориентиры, с учетом которых только и могут реализовываться права, сформулированы также весьма обобщенно. Однако здесь они связаны с конкретным правом, группой прав (свобода труда).
“Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации”, – гласит ч. 2 ст. 6.
Из этого конституционного принципа вытекает целый ряд важнейших положений, и в их числе вывод о том, что все нормы Основного Закона Российского государства, устанавливающие обязанности граждан, регулируют также и пределы осуществления их прав и свобод. Выполняют же они эту функцию иначе, чем правовые средства, объединенные в первую и вторую группы, и составляют третью группу норм.
Наиболее резко пределы осуществления прав и свобод граждан очерчиваются конституционными и другими запретами. Разработчики в этом случае используют такую юридическую лексику: “никто не может…”; “не допускается”; “запрещается”; “если иное не предусмотрено законом”. Все эти формы запретов адресованы не только гражданам, но и другим правореализующим субъектам – государству, его органам, должностным лицам и пр. Вот пример: “Никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступле-, ние” (ч. 1 ст. 50). “Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расово-
246
го, национального, религиозного или языкового превосходства” (ч. 2 ст. 29). “Каждый имеет право на тайну переписки… Ограничение этого допускается только на основании судебного решения” (ч. 2 ст. 23). Кроме того, пределы могут выражаться в виде установления сроков. “В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия” (ч. 1 ст. 56). “До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов” (ч. 2 ст. 22). “Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд” (ч. 3 ст. 81). К числу универсальных запретов относится, в частности, такое положение Конституции, как: “Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (ч. 3), 24, 28, 34 (ч. I), 46-54 Конституции Российской Федерации” (ч. 3 ст. 56). В качестве фиксации пределов прав и свобод установлен, в частности, особый порядок изменения и дополнения главы второй Конституции наряду с первой и девятой. Наиболее впечатляет применительно к обсуждаемым проблемам следующее предписание Конституции: “Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения” (ч. 3 ст. 13).
Запреты хотя по своей природе и сродни обязанностям, тем не менее в области установления пределов осуществления прав и свобод играют свою весьма важную роль и потому составляют здесь особую (четвертую) группу правовых средств.
Из предложенной здесь классификации конституционных норм, регулирующих пределы осуществления основных прав и свобод граждан, можно сделать несколько хотя и простых, но важных для понимания проблемы выводов. Во-первых, эти пределы устанавливаются не одной, как это может показаться, на первый взгляд, а целым рядом конституционных правовых норм; во-вторых, наличие различных по выполняемым функциям в правореализующем механизме норм обеспечивает дифференцированное регулирование пределов осуществления гражданами своих прав и свобод в различных сферах; в-третьих, каждая из указанных групп специфическими средствами определяет пределы пользования и распоряжения гражданами своими правами и в итоге гарантирует правильное осуществление этих прав и свобод.
Критерии и ориентиры, образующие пределы осуществления прав и свобод граждан, строго говоря, нельзя подразделять по степе-
247
ни иерархической важности. Каждый из них в этом смысле стоит на высшей ступени социальных ценностей нашего общества. Однако не подлежит сомнению, что в этом ряду высших критериев следует прежде всего называть такие; построение демократического правового государства, его задачи, интересы общества, народа, его благосостояние, укрепление и защита конституционного строя, защита Отечества и другие.
Наша Конституция не использует такое понятие, как злоупотребление правами, т.е. “употребление права во зло”34. Понятно, что злоупотреблять правами и свободами гражданин может в процессе их реализации. Ущерб от его недобросовестных противоправных действий могут терпеть права других граждан, как приобретенные ими в конкретных правоотношениях, так и реализуемые вне таковых. Однако значительно чаше встречаются нарушения пределов реализации прав и свобод со стороны государственных органов и должностных лиц. Это происходит в результате выхода за рамки установленной законом компетенции или злоупотреблений своими полномочиями. “Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба” (ст. 52).
В заключение подведем некоторые итоги, сделаем заслуживающие внимания выводы.
1. Установление Конституцией и законом пределов осуществле-
ния прав и свобод граждан – это отнюдь не ограничение в их
использовании, а исторически и социально необходимое упорядо-
ченное пользование ими в интересах общества и в целях построения
демократического правового государства. В специфической форме
пределы выполняют функции гарантий, т.е. условий и средств эф-
фективного осуществления гражданами своих конституционных
прав и свобод.
2. На нынешнем переходном этапе пределы осуществления-тфав”
и свобод граждан суть реальное воплощение их свободы »-ответст-
венности, оптимального сочетания личных и общественных интере-
сов при верховенстве последних.
3. Пределы осуществления прав и свобод граждан в Конституции
и в законе выражены в виде критериев и ориентиров, руководству-
ясь которыми граждане определяют конкретные цели, избирают
формы и способы правильного пользования тем или иным основным
правом.
34
Оно также отсутствует и в большинстве конституций других стран, лишь некоторые из них знают его (см., например, п 3 ст 25 Конституции Греции и ст 12 Конституции Японии)
243
4. При всем относительном многообразии критериев и ориентиров, очерчивающих пределы осуществления прав и свобод в правовых средствах их выражения, они в конечном счете сводятся к одному главному – к интересам личности, общества и государства.
§ 3. Полномочия органов государственной власти, их
должностных лиц и общественных объединений в сфере
реализации прав и свобод личности
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства, его основная функция. Одним из фундаментальных принципов основ конституционного строя Российской Федерации является обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Эту обязанность призваны выполнять как федерация, так и все входящие в нее субъекты, органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также действующие в стране, признанные законом общественные объединения. Они должны обеспечивать эти права и свободы в границах своих полномочий присущими им способами, методами и средствами. Охранять, обеспечивать и защищать права и свободы они призваны как на всей территории России, так и в ее отдельных частях, принимая при этом во внимание особенности того или иного региона, его климатические условия, своеобразие образа жизни проживающего в нем населения, его национальные и местные обычаи и традиции.
Не подлежит сомнению, что первая скрипка в гарантиях прав и свобод принадлежит государству. Именно оно в соответствии с отчетливо выраженным волеизъявлением многонационального народа, в форме референдума, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права закрепляет и защищает права и свободы человека и гражданина.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан, проживающих в пределах России, гарантируется прежде всего. Однако Российская Федерация согласно своей Конституции обеспечивает защиту и покровительство своим гражданам и за ее рубежами.
Обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина – одна из основных его функций, т.е. главная цель и ведущее направление его деятельности.
Во всех областях жизни в деле реализации прав и свобод граждан российское государство должно играть активную роль.
Как известно, основные функции государства – это такие магистральные направления в его деятельности, которые объективно вытекают из его сущности, определяются его историческим иазначени-
249
ем и отвечают решению коренных задач, стоящих перед государством на главных этапах его развития33. В наши дни, в отличие от марксистско-ленинского представления о функциях государства безраздельно царствует эклектика. Примером тому может служить тема 6 учебного пособия “Теория государства и права”, под ред. А.Б, Венгерова (М., 1994) ” Функции и обеспечивающая их структурная организация государства”, автором которой является Т.Н. Клепцова. Она, в частности, рассматривает множество функций государства, иллюстрируя их на примере государств различных эпох, и как бы скороговоркой говорит: “Высказывается мнение, что функции государства следует делить на основные и неосновные. Конечно, такое деление весьма условно, так как критерий такого разграничения четко не определен” (С. 51). Не буду оспаривать приведенное суждение. Однако замечу, что деление функций государства на основные и неосновные является фундаментальной проблемой учения о государстве и отрицание такого деления было бы неоправданным, в особенности, исходя из содержания ныне действующей Конституции России.
В соответствии с ныне действующей Конституцией, основными направлениями деятельности Российского государства являются создание демократического правового государства, обеспечение благосостояния населения, правопорядка и законности. Все это – основные цели и задачи государства, которые предстоит еще решить в процессе осуществления реформ.
По вопросу о том, осуществляет ли государство охранительную функцию и является ли она основной, в литературе как прошлых, так и настоящих дней нет двух мнений. На этот вопрос все авторы отвечали положительно.
В плане исследуемой темы важно установить, каково содержание данной функции и каков объект ее воздействия? ^, ^
Раньше в литературе бытовало мнение, будто содержание рассматриваемой функции сводится лишь к защите правопорядка, прав и свобод граждан от возможных нарушений. Но такое истолкование данной функции является слишком узким и не/отражает реальную практику деятельности государства. На деле защита правопорядка, прав и свобод граждан от нарушений – лишь одна сторона этой функций. Другая, более важная, заключается в создании благоприятных условий для их реализации. Названная черта – особенность правоохранительной деятельности демократического, правового государства, обусловленная его природой. Содержание данной функ-
См ЧерноголовкинНВ Теория функций социалистического государства М, 1970 С. 7, Морозова Л А Функции Российского государства на современном этапе//Государство и право 1993 №6.
250
ции состоит как в создании и обеспечении благоприятных условий для претворения в жизнь прав, свобод и обязанностей граждан, правопорядка в целом, так и в защите их от нарушений.
Ответ на первый вопрос в определенной степени проясняет и второй. Несомненно, что объектом воздействия данной функции являются противозаконные, антиобщественные действия лиц, подрывающих конституционный строй, установленный в стране правопорядок, не выполняющих честно и добросовестно своих обязанностей, нарушающих права и законные интересы других лиц. Однако это лишь одна сторона проявления рассматриваемой функции. Организованная деятельность граждан, государственных органов, общественных объединений осуществляется с таким расчетом, чтобы правопорядок в стране непрерывно развивался и укреплялся, чтобы своевременно и оперативно устранялись причины, вызывающие его нарушение, чтобы существовала самая благоприятная обстановка для реализации прав и законных интересов граждан. Именно в этом состоит другая важная сторона воздействия правоохранительной функции государства. Во всех случаях государство должно, защищая, обеспечивать и, обеспечивая, защищать. Здесь налицо единое главное направление в деятельности нашего государства.
Истолковывая правоохранительную функцию лишь как защитительное направление в деятельности государства, некоторые авторы на этом основании отказываются признавать за ней качество главной функции государства. Острие этой фунхции, утверждал в относительно недавнем прошлом Н.В.Черноголовкин, направлено против преступлений и других посягательств на правопорядок и законность. Преступность причиняет большой вред обществу, но не выражает его внутренней природы как социального строя. Тем не менее, поскольку в обществе в силу различных причин имеют место преступления и иные правонарушения, оно вынуждено решительно бороться с ними, в том числе при помощи государства. Выражением этой конкретно-исторической необходимости и служит охранительная функция36. Приведенные Черноголовкиным доводы основываются на одностороннем понимании охранительной функции и поэтому не убеждают в правильности сделанного им вывода.
Функция охраны правопорядка, прав и свобод граждан, по моему мнению, относится к числу постоянных основных функций Российского государства.
Будучи главным направлением в деятельности государства, функция охраны правопорядка, прав и свобод граждан осуществляется всеми государственными органами. Такой вывод прямо вытекает из
36
См.: Черноголовки» Н.В. Теория функций социалистического
государства. М , 1970. С. 44
251
содержания данной функции и подтверждается анализом практической деятельности всех звеньев государственных и общественных структур.
Б эпоху советской власти в литературе нередко можно было встретить утверждение, будто охрану прав и законных интересов граждан осуществляют только органы суда, прокуратуры и некоторые другие юрисдикционные органы37. Между тем анализ как тогдашней, так и, в особенности, нынешней практики показывает, что ее осуществляют как все государственные, так и общественные структуры, но каждая из них в рамках установленных законом полномочий.
Полномочия Российской Федерации и ее субъектов в сфере реализации прав и свобод. Россия – федеративное государство, состоящее хотя и из равноправных, но все же различающихся по многим параметрам субъектов. Различия эти идут в первую очередь по социально-экономическим признакам, по состоянию культуры, образования и духовного уровня населения отдельных регионов страны, наконец, по характеру религии и пр. Все это, понятно, диктует в реализации прав и свобод осуществление двуединой задачи. С одной стороны, неуклонное соблюдение единства смысла и содержания основных прав и свобод человека и гражданина на бескрайних просторах России; с другой – необходимо всесторонне учитывать своеобразие отдельных территорий и регионов. Все это нашло конституционное выражение в распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами Основополагающие законы Российской Федерации и ее субъектов, сортветст-венно конституции республик и уставы других членов федерации дают довольно общее представление о пределах размежевания предметов ведения и круга полномочий между федеральными органами власти, с одной стороны, и региональными органами – с другой. Это утверждение в первую очередь относится к/тем государственным функциям, которые, согласно федеральной Конституции, составляют предметы совместного ведения федерации и ее субъектов. Однако оно может быть отнесено и к предметам ведения и полномочиям федерации в целом.
Представляется, что как Основной закон России в целом, так и конституции республик, уставы краев, областей, горо’дов федерального значения и автономных образований не провели четких границ
Так, например, Д М Чечот различал следующие формы защиты субъективных прав судебную, административную, арбитражную, нотариальную и обществен^ю Как видно, в этом перечне не нашлось места для охранительной деятельности предста-вительньи: органов, а также органов прокуратуры (см Ч е ч о т Д М Субъективное право и формы его защиты 1968 Л , С 53, 55, 67)
252
между полномочиями федерации и ее членов. Тут, видимо, нормализуется все со временем, когда соответственно сложатся система федерального законодательства и система нормативных актов субъектов федерации. Только тоща, пожалуй, будут расставлены все точки над “i”. К тому же надо иметь в виду, что одни положения Конституции РФ прямо относятся к обсуждаемой теме, т.е. к реализации прав и свобод личности, взятой в самом общем плане. Например, п. “е” ст. 71 предусматривает: “Установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской федерации”. Можно ли со всей ответственностью сказать, что приведенное положение не предусматривает укрепление и расширение объема конституционных прав и свобод человека и гражданина как в федерации в целом, так и ее субъектах? Еше большее число вопросов в связи с различными аспектами правового статуса человека и гражданина в РФ и в ее субъектах вызывает водораздел в области федерального и регионального законодательства. Ст. 71 п. “в” и ст. 72 п. “б” почти в одних и тех же предписаниях формулируют предмет ведения в области законодательства федерации и ее субъектов. Исходя из прошлого опыта союзного государства, здесь, по-видимому, в первом случае речь должна идти о том, что в области отраслевого законодательства федерация вправе принимать преимущественно лишь его основы, а дело субъектов издавать нормативные правовые акты в развитие этих основ. Сейчас же в области законодательства согласия нет. В самом деле, вопрос регулирования, судя по предписанию ст. 71 п. “в”, является предметом ведения только Российской Федерации. Ведь в ст. 72 п. “б” ничего не говорится, что вопросы гражданства – предмет совместного ведения России и ее членов. Да это и понятно. Ведь субъектами РФ являются не только государства-республики, но и административно-территориальные и автономные образования, которые по общепринятым стандартам собственного гражданства не имеют. Между тем Кабардино-Балкарская Республика, как и ряд других республик, вопреки федеральной Конституции приняла собственный закон о гражданстве. Это ведет к еще большему рассогласованию находящегося в хаотическом состоянии отечественного законодательства. Вопросы, относящиеся к правам и свободам человека, находятся в ведении федерации (ст. 71 п. “в”), входящие же в нее субъекты (ст. 72 п. “б”) располагают более узкими полномочиями. Иначе говоря, область прав и свобод в России выступает как предмет собственной компетенции федерации, так и совместного ведения федерации и входящих в нее субъектов. Прибегая к текстологическому анализу соответствующих положений вышеупомянутых статей федеральной Конституции, надо отметить, что применительно к полномочиям федерации употребляется
253
формула: “регулирование и защита”, а относительно полномочий ее субъектов – только “защита”. Казалось бы, в данном конкретном случае формальное различие невелико, тем не менее оно значительно по существу: к компетенции федерации принадлежит установление исходных, фундаментальных положений в деле правового регулирования и закрепления прав и свобод человека и гражданина, а к полномочиям ее субъектов – определение и установление региональных особенностей.
Охрана, обеспечение и защита человека, его прав и свобод как высшей ценности является непреходящей миссией современного демократического, правового государства, его основной функцией, как было уже показано выше.
В свою очередь, отсюда вытекает тот факт, что в осуществлении названной функции задействованы органы власти как государственного, так и местного самоуправления. Не могут тут оставаться безучастными и граждане, а также их общественные объединения. Конечно, в соответствии с канонами Конституции и нормами закона каждому из компонентов правоохранительной системы отводится собственное место. Каждый из них наделен присущими ему полномочиями, характерными только для него способами и средствами их осуществления. В идеале тут должна присутствовать некая гармония, либо хотя бы (в меньшей степени желаемая) согласованность. Поэтому безоглядное смещение акцентов правоохранительной деятельности государства на судебную власть вряд ли оправданно как с теоретической, так, еще более, и с практической позиции. Как свидетельствует отечественный и мировой опыт./положительный результат может быть достигнут в процессе согласованной деятельности государственных и общественных структур.
Место органов общей и отраслевой компетенции в области реализации прав и свобод. В существующей ныне системе правоохранительных органов власти и общественных структур следует различать по крайней мере две их разновидности: одна из них обладает самыми разносторонними полномочиями, в числе которых имеются в большем или меньшем объеме полномочия, направленные на охрану, обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина. Другая же преимущественно сосредоточена именно на правоохранительной сфере деятельности. К первой разновидности поименованных структур относятся структуры общей компетенции. Правоохранительные полномочия чаще всего либо вытекают из всей совокупности принадлежащих им прав и обязанностей, либо обозначены особой строкой конституции или закона. К таким структурам по общему правилу относятся почти все органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица, а также значительное число общественных объединений. Правоохранительную функцию они выполняют, осуществляя все остальные свои
254
установленные конституцией и законами полномочия. Правоохранительная деятельность здесь происходит как бы в процессе осуществления всей их компетенции.
Другая ветвь состоит из тех государственных и общественных структур, которые наделены специальными полномочиями, используемыми ими для охраны, обеспечения и защиты установленных Конституцией и законами Российской Федерации, конституциями, уставами и иными правовыми нормативными актами ее субъектов, прав и свобод человека и гражданина.
Если к первому комплексу принадлежит подавляющее большинство органов власти и общественных объединений, поскольку они, решая относящиеся к их компетенции любые вопросы, так или иначе воздействуют на реализацию людьми своих нужд, предусмотренных правами и свободами, то второй комплекс учрежден для выполнения преимущественно правоохранительных задач во всех формах их осуществления. Конечно,- следует оговориться, что проведенное только что различие носит в известной степени условный характер и предпринято во многом для более четкого анализа пра-вореализующей деятельности государственных и общественных подразделений. Тем не менее оно отнюдь не беспочвенно, как может показаться на первый взгляд. Есть органы власти и должностные лица, которые специально учреждены для защиты прав и свобод граждан и их общественных объединений. К их числу, например, относится Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации или Уполномоченный по правам человека (ч. I п. “д” ст. 103). Для них главная (если не единственная) – функция защиты прав и свобод.
В соответствии с федеральной Конституцией права и свободы человека и гражданина Российской Федерации гарантируются прежде всего государственной властью (ч. I ст. 45). Государственная же власть, как известно, осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Права и свободы личности, будучи непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации3*. Государственную власть в субъектах Российской Федера-
33
Важную роль в осуществлении их деятельности призван играть Указ Президента РФ “О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации” от 20 марта 1996 г. <СЗ РФ. 1996. №13 Ст1306 ).
255
ции осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 1,2 ст. 11).
Роль органов общей компетенции в реализации прав и свобод. Согласно Конституции Российской Федерации систему государственных органов власти возглавляет Российский Президент. Именно с определения его конституционного статуса начинается та часть Конституции, которая закрепляет систему федеральных органов.
Не только ст. 80 Конституции РФ, но и весь ее текст, все ее содержание убеждают в том, что Президент Российской Федерации является главой государства.
В отечественной научной литературе, насколько мне известно, пока еще нет сколько-нибудь обстоятельного объяснения, что следует понимать под термином “глава государства”. Видимо, прошло слишком мало времени с момента включения этого понятия в действующую Российскую Конституцию. Согласно Конституции РФ (ст. 1), Россия является по форме правления республикой. Представляется однако, что термин “глава государства” неадекватно характеризует форму правления современной России как президентской республики39. Непредвзятый научный анализ существующих у нас основ конституционного строя, да не только у нас, но и в бывших советских республиках (в особенности в Средней Азии, например), скорее можно представить, в форме некой “выборной монархии”. Сама по себе выборность^тнюдь не свидетельствует о своеобразии формы правления государства. Именно с выборности началось существование более чем трехвекового царствования династии Романовых. В свое времяХХУП в.) избирались короли Польши. В наши дни в отличие от прошлого степень различия между республиканской и монархической формой правления государства как бы утратила свое значение. Возьмите, к примеру, Корейскую Народно-Демократическую Республику, ее Конституция декларирует социалистический тип государства в форме республики. Однако на деле в ней существует наследование высшей государственной власти (должности президента). Современная Конституция королевской Испании не менее демократична чем, например, французская и итальянская республиканские конституции.
Сейчас, на мой взгляд, на первый план в сфере прав и свобод выходит деление государств не по форме правления, а по характеру политического режима: авторитарное или демократическое правовое
ад
Обстоятельный анализ форм правления и, в частности, президентской республики, дан в книге Н.А.Сахарова “Институт президентства в современном мире”. (М„ 1994) Особенно следует обратить внимание на Раздел I, п. 3, в котором рассматриваются различные модели республиканских форм правления: президентская, полупрезидентская и парламентарная республика.
256
государство. Казалось бы, все, что говорилось до сих пор, имеет мало связей с проблемами реализации прав и свобод человека. Однако это не так. Основы правового положения в целом, а права и свободы в особенности связаны с конституционным строем государства, его государственным устройством, формой правления; они оказывают либо прямое влияние на весь статус личности, на состояние реализации ее прав и свобод, либо косвенное.
Действующая ныне Конституция подвергается, и не без основания, критике. В ней отмечается немало пороков, о которых говорят не только оппозиционные, но и ортодоксальные силы, а также бывшие советские диссиденты (например, всемирно признанный ученый и писатель Александр Зиновьев).
В частности, ее существенным недостатком является отсутствие более подробного и четкого определения полномочий федеральных органов государственной власти в области реализации прав и свобод человека и гражданина. Предвижу возражения, что это не дело Основного закона, а задачи текущего законодательства. Это верно. Однако не подлежит сомнению и то, что Конституция не может и не должна содержать без дополнительной конкретизации крайне расплывчатые нормы, типа: Президент – гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80).
В порядке реализации этого конституционного положения Президент РФ фактически осуществляет указанные полномочия. Об этом свидетельствует изданный им 7 марта 1996 г. Указ “О Главном управлении Президента Российской Федерации по вопросам конституционных гарантий прав граждан’”10, Указ Президента РФ “О комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации” от 20 мая 1996 г.41
В любом государстве, претендующем хотя бы на формальное признание демократическим и правовым, гарантом в истинном смысле слова является суверен – народ, а не какое-либо должностное лицо, как бы оно высоко ни было поставлено на лестнице государственной иерархии. Алогизм нынешней Российской Конституции состоит в том, что, в частности, она, выдвигая в качестве незыблемого принципа конституционного строя разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, вывела из этого ряда Президента РФ. Позволительно спросить, к какой из всех разновидностей систем органов государственной власти это высшее должностное лицо следует отнести? Он (Президент) как бы вынесен за скобки всей системы органов государственной власти федерации,
4Л
СЗ РФ. 1996. № И. Ст. 1031.
41 СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2474.
257
объявлен “главой государства”, “гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина”. По существу, конституционный статус Президента в таком виде, в каком он обрисован нынешним Основным законом государства, закладывает фундамент для возможной при определенном стечении обстоятельств и раскладе политических сил авторитарной формы правления. К этому склонно ближайшее окружение главы государства, но не против этого и некоторая часть российской периферии. В одном из телеинтервью Президент Калмыкии К.Илюмжинов не возражал, когда к нему после недавно состоявшихся выборов в республике ведущий то ли шутя, то ли серьезно обратился: “Как теперь вас называть – Ваше величество?” Возражения на это не последовало. В другом же интервью Кирсан Илюмжинов, опровергая решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о нелегитимности выборов Президента в Калмыкии, как бы мимоходом заметил: “Будет в России монархия, будет в Калмыкии ханство”.
В области реализации прав и свобод Президент как их “гарант”, как “глава государства” обладает широкими полномочиями. В этой области, как мне кажется, он обоснованно имеет приоритетные возможности: “…обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти” (ч. 2 ст. 80). Такие полномочия Президента вполне оправданны, поскольку он призван руководить верхними эшелонами власти Российской Федерации. Содержание этой функции Российского Президента отчетливо выражено в присяге, произносимой им при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82): “Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации…”.
Не вдаваясь в подробности, целесообразно отметить, что как юридически, так и практически нет ни одного субъективного права (свободы) человека и гражданина, в реализации которого Президент не имел бы реальной возможности принять участие. Его полномочия в этой области не могут конкурировать с каким-либо другим органом общей компетенции.
Оставьте комментарий!
Вы должны быть авторизированы чтобы оставлять комментарии.