Естественно, решение этих проблем требует разработки серьезной правовой базы. К сожалению, сегодня она еще крайне скудна.
Исстари в России существовала довольно значительная внутренняя миграция населения. Она имела место преимущественно в Средней Азии, Сибири и южных областях Украины. Мигранты, по общему правилу, не имели устойчивого юридического статуса, поскольку у них не было постоянного места жительства.
Такое положение существовало и в советский период. Оно сохранилось и в настоящее время. Все это обусловливает ряд негативных последствий. Для преодоления их необходимы были меры и проце-
21 СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1953–1955.
Указ Президента РФ “О федеральной миграционной службе России” от 14 июня 1992 г. (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №10. Ст. 836).
4- 97
дуры утверждения легального статуса мигрантов. Для достижения этого использовались прописка, временная прописка, регистрация, разрешение на индивидуальные и коллективные проживания (например, для цыганского табора). Разрешения такого рода выдавались местной администрацией под поручительство ответственного лица. В результате этих или подобных им мероприятий не абстрактное лицо, а каждый человек и гражданин в Российской Федерации обретал конституционный статус.
Россия, как известно, многонациональная страна. На ее территория проживает более ста двадцати больших и малых народов и национально-этнографических групп. Одни из них имеют свою национальную государственность, другие – нет Статус принадлежащих к ним лиц зависит от характера государственности. Малочисленные национальности, не имеющие своей государственности, обладают статусом, установленным российской Конституцией, а также конституциями республик и уставами краев, областей и автономных округов, на территории которых они проживают. “Российская Федерация, – сказано в ст. 68 Конституции, – гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации”. Вопросы правового статуса граждан, принадлежащих к малочисленным народам, защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ч. 6 ст. 72).
В развитие ст. 69 и 72 Конституции Российской Федерации Государственная Дума приняла 26 мая 1995 г. Постановление “О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”. В нем подчеркивается, что “положение экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, насчитывающих около 200 тыс. человек, продолжает ухудшаться, несмотря на меры, принимаемые в последние годы.
Продолжается развал традиционных отраслей хозяйствования, растут безработица и обнищание населения; ухудшается состояние здоровья, уровень смертности малочисленных народов в полтора раза выше, чем у других жителей, и заметно превышает рождаемость; алкоголизм и преступность среди малочисленного коренного (аборигенного) населения приняли угрожающие размеры.
Чудовищно, что за последнее столетие Россия фактически лишилась таких народов, как кереки, чуванцы, ороки, айны, на грани
98
физического исчезновения находятся юкагиры, кеты, орочи и другие малочисленные народы Севера.
Все это является отражением общей ситуации в стране, но среди малочисленных коренных (аборигенных) народов переход к рыночным отношениям сопровождается значительно большими потерями и лишениями, связанными с особенностями традиционных отраслей хозяйственной деятельности, своеобразием культурно-бытового уклада жизни”23.
В соответствии с целями, предусмотренными указанным постановлением, Государственная Дума рекомендовала, в частности, разработать и принять следующие законы: “О территориях традиционного природопользования”, “Об общине”, “Об общих принципах местного национально-территориального самоуправления в районах компактного проживания меньшинств и малочисленных коренных (аборигенных) народов России”. Также Государственная Дума предложила рассмотреть вопросы об образовании Комитета по делам малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, об учреждении института уполномоченного по правам малочисленных коренных (аборигенных) народов России.
До сих пор не было рамочного закона, определяющего правовой статус коренных малочисленных народов, которых сейчас насчитывается в России более 60, и в общей сложности они составляют 500 тыс. человек. Из них 13 народов насчитывают всего от 100 до 1000 человек, ряд из которых поставлены на грань исчезновения, поскольку промышленное освоение территорий их традиционного расселения осуществлялось без учета экологических, экономических и социальных последствий.
В связи с этим Государственная дума 22 мая 1996 г. приняла Закон “Основы правового статуса коренных малочисленных народов России”, который предусматривает юридические гарантии, обеспечивающие свободное волеизъявление малочисленных народов при решении вопросов, касающихся их прав и интересов2”.
Как видно, государственный суверенитет, территориальное и политико-юридическое верховенство самым прямым и непосредственным образом связаны с юридическим статусом личности. Их влияние проявляется как на статусе в целом, так и на его своеобразии применительно к отдельным категориям лиц, проживающих на территории с особым правовым режимом. Однако во всей полноте основы правового положения личности в любом государстве формируются на базе института гражданства.
23 СЗРФ 1995 №24 Ст 2260
24
Независимая газета 1996 25 мая
99
§ 2, Российское гражданство в системе институтов
основ правового статуса личности
‘ Гражданство – важнейший и первый по месту в системе элемент комплексного института основ правового положения личности в обществе и государстве. Вместе с тем гражданство, его характер, содержание, принципы и пр. тесно связаны с другими институтами и, в частности, с государственно-территориальным устройством Российской Федерации.
Россия – федеративное государство. Поэтому здесь существует общефедеральное и республиканское гражданство. Согласно ст. 2 Закона о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями “граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики”. Законом от 13 мая 1992 г. Кабардино-Балкарской Республики установлено собственное гражданство. В соответствии со ст. 6 Конституции РФ ст. 4 Степного уложения (Основного закона) Республики Калмыкия предписывает: “Гражданин Республики Калмыкия является гражданином Российской Федерации, Гражданство Российской Федерации и Республики Калмыкия неразрывно”. Здесь уместно сказать, что это не двойное, а двуединое гражданство. Оно выражает суверенитет и федерации и республик. Отсюда вопросы гражданства следует рассматривать в органическом единстве общего и особенного во всем законодателъ-ном_массиве федерации и республик.
Стремясь возможно точнее выявить характер гражданства, отыскать его главный конструктивный элемент, в литературе на этот счет было выдвинуто несколько, на мой взгляд, не исключающих одна другую точек зрения25. Одни авторы определяли гражданство как политико-правовую принадлежность лица к государству; другие – как членство его в нем; третьи – как состояние, связь с ним; четвертые же – как юридическое отношение. Если рассматривать государство в качестве универсальной политической организации общества, то каждая из упомянутых точек зрения может найти свое обоснование.26
Изложение и анализ этих точек зрения даны в книге B.C. Шевцова “Гражданство в Советском союзном государстве” (М., 1969. С. 8–45).
26
Упомянутые выше представления о понятии гражданства (подданствя) развивались еще в прошлом. Наиболее полно вопрос о гражданстве в дореволюционной России был изложен в учебнике Н.М. Коркунона “Русское государственное право” < Спб., 1905, Т. I, см. гл.II и Ш "Подданные и иностранцы", "Отдельные разряды подданных". С. 262–369). Свои мысли Н.М. Коркуиов развивает на основе анализа Соответствующих узаконений Российской Империи (Свод законов Российской Империи. Кн.1. В 4 томах. Спб, 19'3. Т. I. Ч. I, Свод основных государственных законов; Т. 3, Свод уставов о службе гражданской. С. 1531–2062).
100
Однако при всем том приоритет имеет такая трактовка гражданства, его понятия, которой отдает предпочтение законодательство.
Первые акты, заложившие фундамент советского законодательства о гражданстве, были приняты вскоре после октябрьского переворота. Они устанавливали совершенно иные взаимоотношения человека с государством, формулировали основные принципы регулирования гражданства. Эти акты предусматривали репрессии против прежних правящих классов.
Декретом "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" (СУ РСФСР 1917 г. № 3. Ст. 31), утвержденным ВЦИК 23 (10) ноября
1917 г., советская власть аннулировала ранее действовавшие в Рос-
сии юридические нормы, закреплявшие политическое и правовое
неравенство людей. Этим декретом были отменены все существовав-
шие прежде сословия и связанные с ними привилегии, преимущест-
ва и ограничения, все сословные организации и учреждения, а рав-
но все гражданские чины. Устанавливалось одно общее для всего
населения России наименование – гражданин Российской Респуб-
лики (ст. 2 декрета "Об уничтожении сословий и гражданских чи-
нов" от 23 (10) ноября 1917 г.).
В течение первых пяти лет после революции вплоть до образования Союза ССР гражданство регулировалось законодательством советских республик27. В РСФСР в этот период действовали: декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. "О приобретении прав Российского гражданства" (СУ РСФСР 1918 г. № 31. Ст. 405); Конституция РСФСР
1918 г. (ст. 20); декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. "О при-
нятии иностранцев в российское гражданство" (СУ РСФСР 1921 г.
№ 62. Ст. 437); декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. "О
лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся
за границей" (СУ РСФСР 1921 г. № 72. Ст. 578); декрет ВЦИК и
СНК РСФСР от 15 декабря 1921 г. "О лишении прав гражданства
некоторых категорий лиц, находящихся за границей" (СУ РСФСР
1922г. № l.Cr. II).
Для приобретения гражданства Советского государства от иностранцев не требовалось наличия каких-либо условий. Более того, исходя из принципа классовой солидарности, законодательство того времени устанавливало упрощенный порядок приобретения советского гражданства иностранцами из среды трудящихся.
Одним из главных оснований лишения советского гражданства подданных Российской Империи, проживающих за границей, по законодательству того периода были их контрреволюционная дея-
27
См.: К и ш к и н С.С- Советское гражданспю. М.( 1925.
101
тельность или враждебное отношение к установившемуся в Советской России общественному строю.
Начало законодательству СССР о советском гражданстве положили Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Конституция СССР 1924 г. Они отнесли к компетенции Союза право установления единых общих основ законодательства о союзном гражданстве и правах иностранцев, проживающих на территории СССР. Статья 7 этой Конституции установила для граждан всех советских республик единое союзное гражданство. На основе Конституции и в развитие содержавшихся в ней положений были приняты три акта СССР о гражданстве: Положение о союзном гражданстве, утвержденное ВЦИК СССР 29 октября 1924 г. (СЗ СССР 1924 г. Ст. 202); Положение о гражданстве Союза ССР, принятое ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. (СЗ СССР 1930 г. № 34. Ст. 367); Положение о гражданстве Союза ССР, принятое ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 г. (СЗ СССР 1931 г. № 24. Ст. 196). Общим для этих актов было то, что в них определялся круг лиц, признаваемых советскими гражданами, устанавливался порядок приобретения советского гражданства иностранцами, регулировались вопросы гражданства лиц, вступивших в брак с иностранцами, а также гражданство детей в связи с изменением гражданства родителей.
В основе Закона о гражданстве СССР 1938 г. лежали положения Конституции СССР 1936 г.2* После его издания ранее действовавшие законодательные акты полностью или частично утратили свою силу.
Закон 1938 г. не содержит норм, регламентирующих правовой статус советских граждан, находящихся за границей. В этой части его дополняли такие акты, как: постановление ЦИК и СНК СССР "О порядке применения консулами СССР законов союзных республик о браке, разводе и актах гражданского состояния в отношении граждан СССР, находящихся за границей" от 4 января 1928 г. и заключенные СССР с иностранными государствами консульские договоры и конвенции.
Вхождение в состав СССР новых советских республик, воссоединение территорий, населенных единокровными с народами страны национальностями, многочисленные просьбы о восстановлении в правах советского гражданства бывших подданных Российской Империи, проживающих за границей и по разным причинам утратившим советское гражданство, – все это поставило перед законодательством новые вопросы, которые не предусматривал Закон о
28
См Гайдуков Д.А. Гражданство СССР. М , 1948
102
гражданстве СССР 1938 г. В связи с этим Президиум Верховного Совета СССР в разное время издал ряд указов, которые в дополнение к Закону устанавливали особый, более облегченный порядок предоставления, восстановления советского гражданства, а также выхода из него.
Нормы советского законодательства, регулирующие условия приобретения, выхода, утрату гражданства, могли не совпадать с правилами, установленными другими государствами по данному вопросу. В результате возникало состояние двойного гражданства, спорного (неустановленного) гражданства и состояние без гражданства. Для предотвращения таких случаев СССР заключил с радом государств Восточной и Центральной Европы конвенции об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством. СССР присоединился также к некоторым многосторонним международным соглашениям 29, имеющим целью уменьшить коллизии в законодательстве о гражданстве и сократить число лиц с двойным спорным гражданством, а равно и лиц без гражданства.
Советское законодательство о гражданстве развивалось по двум основным направлениям. Во-первых, постепенно изымались статьи, предусматривающие дискриминационные требования при принятии в советское гражданство (классовая принадлежность, социальное положение и некоторые другие признаки). Так, ст. 5 Закона о гражданстве СССР 1938 г. предусматривала запреты браков с иностранцами. Она была отменена лишь 4 февраля 1948 г. Во-вторых, развитие законодательства шло от децентрализации к централизации. По существу, важнейшие полномочия, связанные с выходом лица из советского гражданства, были отнесены к компетенции союзных органов.
После принятия Конституции СССР 1977 г. и республиканских конституций 1978 г. наметилась противоположная тенденция – от централизации к Децентрализации. Это можно видеть из содержания Закона СССР о гражданстве СССР от 1 декабря 1978 г., а также от 23 мая 1990 г. Указанная тенденция хотя и медленно, но постепенно ослабевает. В постсоветской России, думается, идет процесс дальнейшей децентрализации этого института.
Как уже отмечалось, наиболее авторитетным определением является установленное законом. Согласно преамбуле Закона 1991 г., под гражданством понимается устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Таким образом,
» /
См, например "Конвенция о гражданстве замужней женщины" от 20 февраля
1957 г. (Ведомости Верховного Совета СССР 1958 №28 Ст 373)
103
российское государство в лице своих органов и должностных лиц ответственно перед гражданами, а граждане в свою очередь ответственны перед государством. Такое законодательное (легальное) определение схватывает самую суть понятия гражданства. Во-первых, институт гражданства как совокупность норм закрепляет и регулирует коренные, наиболее устойчивые отношения лица и государства, которые и образуют постоянную и непрерывную политико-правовую (конечно, не только ее, но и национальную, религиозную, культурную, духовную и др.) связь между ними; во-вторых, содержание политико-правовой связи, т.е. гражданства, раскрывается во взаимных правах и обязанностях граждан и государства. При этом речь в данном случае идет не столько об основных правах и обязанностях (хотя и о них тоже), сколько о специфических правах и обязанностях. Например, об обязанности государства защищать права и законные интересы своих граждан за рубежом) Согласно ст. 61 Конституции РФ и ч. 2 ст. 5 Закона о гражданстве РФ, а также в соответствии с близкими по содержанию статьями республиканских законов (например, ст. 7 Закона о гражданстве Кабардино-Балкарской Республики), российские граждане за пределами РФ пользуются защитой и покровительством Российской Федерации. Россия и входящие в нее субъекты федерации в лице их дипломатических представительств, консульских учреждений, их должностных лиц обязаны принимать меры к тому, чтобы российские граждане могли пользоваться всеми правами и свободами, предоставленными им законодательством страны пребывания, международными договорами, участниками которых являются Россия или ее субъекты и государство пребывания, и международными обычаями в установленном законодательством порядке, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав российских граждан. Соответственно этому у граждан есть право пользоваться и требовать от государства защиты и покровительства. Оно вытекает из следующих норм Конституции РФ; "гражданин Российской Федерации не может быть лишен этого гражданства или права изменить его" (ч. 3 ст. 6), и "гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству" (ч. 1 ст. 61).
В-третьих, в гражданстве как бы в свернутом виде, в потенции, содержится изначальная ответственность государства и его граждан. Она затем раскрывается в нормах всех отраслей российского права, и, естественно, во всех институтах, образующих основы правового положения личности.
Гражданство – это не только объективное право (совокупность норм), но и неотъемлемое, личное (субъективное) право каждого человека, закрепленное как в международных актах {см., напри-
104
мер, ст. 15 Всеобщей декларации прав человека), так и в российском законодательстве. "В Российской Федерации, – сказано в Законе, – каждый человек имеет право на гражданство" (ст. •!). Эта и подобные ей нормы Закона утверждают верховенство основных прав и свобод человека, недопустимость произвольных действий со стороны государства и его органов. В этом отношении гражданство подобно другим основополагающим правам и свободам человека.
Гражданство как составной элемент основ правового положения личности опирается на те же принципы, что и другие их институты. Вместе с тем эти общие начала в законодательстве о гражданстве выражаются в своих специфических формах, адекватных ему. Здесь есть также ряд общих положений, предваряющих конкретные установления.
Как и во всех иных случаях, особое внимание уделено равноправию. Этот принцип объявляет недопустимость какой-либо дискриминации граждан как при наделении их правами, так и в процессе пользования ими. Российские граждане независимо от того, являются ли они таковыми по рождению или приняли гражданство по закону (натурализовались), обладают равными правами и свободами и несут равные обязанности. Противоречат подлинно демократическим принципам – равноправию, справедливости и др. – предпринимаемые в отдельных государствах ближнего зарубежья попытки делить граждан на коренных и некоренных, постоянно проживающих и так называемых мигрантов, и в зависимости от такого деления определять объем их прав.
При этом возникает ряд проблем, одни из которых порождены известным несовершенством правовых норм, образующих институт гражданства, другие – политической и правовой неурегулированностью государственно-территориального устройства России. Все это надо иметь в виду, обсуждая те или иные вопросы гражданства.
Законодательство многих государств отвергает двойное гражданство и стремится преодолеть его путем заключения соответствующих соглашений или договоров.
Конституция и законодательство Российской Федерации в настоящее время допускают двойное гражданство, в то время как в первоначальной редакции Закона о гражданстве РСФСР 1991 г. (ст. 3) было записано: "Приобретение гражданства РСФСР иностранным гражданином допускается при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РСФСР__и СССР". Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ
1993 г., "гражданин-Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Россий-
105
ской Федерации". Примерно то же самое говорится в ст. 3 Закона о гражданстве в редакции 1993 г.
В декабре 1993 г. между Российской Федерацией и Туркменистаном достигнуто Соглашение о двойном гражданстве: "Каждая из Сторон признает за своими гражданами право приобрести, не утрачивая ее гражданства, гражданство другой стороны" (ч. 1 ст. 1). Далее в соглашении отмечается: "Приобретение гражданином одной Стороны гражданства другой Стороны осуществляется на основании свободного волеизъявления гражданина на условиях и в порядке, установленных законодательством Стороны, гражданство которой приобретается" (ч. 2).
Еще раньше в законе о гражданстве Литовской Республики (1989 г.) ст. 7 допускала в виде исключения двойное гражданство. Однако, в 1991 г. Верховный Совет Литвы дополнил статью закона о гражданстве Литовской Республики. Теперь в случае приобретения гражданства другого государства человек теряет право на гражданство Литовской Республики.Тем самым в Литве запрещается двойное гражданство, которое до сих пор допускалось соответствующим законом, принятым до Акта независимости от И марта 1990г.
Распад Союза ССР по живому резал родственные узы граждан бывшей единой страны. Можно вспомнить, что около 80 млн, граждан внутри России связаны родственными узами с соотечественниками, оказавшимися в ближнем зарубежье. Оторванными от России на пространстве бывшего СССР оказались около 30 млн соотечественников. По данным переписи 1989 г., на Украине они составляют более 11 млн человек, или 22% от всего населения, в Казахстане – более 6 млн человек, или 38%, в Киргизии – около 1 млн человек, или 21%, в Латвии – 905 тыс. человек – 34%, в Эстонии – 474 тыс. человек – 30% населения и т.д.30
Становятся объяснимыми те вопросы, которые постоянно в печати и в других средствах массовой информации дискутируются вокруг проблем двойного гражданства. Однако правящие круги стран бывших союзных республик по разным причинам не хотят двойного гражданства, опасаясь угрозы своей новой государственности и давления со стороны России.
В подписанном в марте 1996 г. Договоре между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях предусмотрено: "Гражданам Сторон, постоянно проживающим на территории других государств – участников
30
См.: ПеченевВ. Курьер зарубежья: на русский вопрос в бывшем Союзе, иди
люди без Род1шы//Российская газета, 1992. 21 окт.
106
настоящего Договора, предоставляется правовой статус, установленный их национальным законодательством, двусторонним и многосторонним договорами; обеспечивается упрощенный порядок приобретения гражданства гражданами Сторон" (ст. 13>31.
В отношениях между бывшими союзными республиками все более преобладают националистические чувства. Так, в свое время (1991–1992 гг.) пришедшее к власти политическое руководство Грузии вопросы гражданства ставило в зависимость от национадь-’, ной принадлежности и преданности идее демократического независимого государства, грозя всем тем, кто не исповедует эти идеи, лишением гражданства. Националистические принципы положены в основу законодательства Прибалтийских стран – Эстонии, Латвии, Литвы. В августе 1995 г. группа российских граждан, проживающих в г. Хапсулу (Эстония), обратилась в федеральные органы власти Российской Федерации с просьбой ускорить им выдачу российских паспортов и обеспечить их участие в декабрьских выборах в Государственную Думу для поддержки депутатов, отстаивающих интересы соотечественников за рубежом.
Российское законодательство и практика его применения решительно отвергают в вопросах гражданства националистический, языковой и религиозный признаки, выступая противником национальной вражды и розии. Именно этими качествами пронизано современное российское законодательство о гражданстве.
Анализируя вопрос о гражданстве и его место в системе институтов правового статуса личности, следует прежде всего выяснить: 1) какие лица признаются российскими гражданами; 2) какое порядок приема, приобретения и восстановления российского гражданства; 3) вследствие чего может быть утрачено российское гражданство; 4) как определяется гражданство детей при изменении гражданства их родителей, а также в случае усыновления; 5) какие органы Российского государства полномочны решать вопросы гражданства и какой порядок их оформления; 6) каким образом разрешаются спорные вопросы гражданства. Все эти вопросы так или иначе урегулированы нашим законодательством и в первую очередь Законом о гражданстве 1991 г. в редакции 1992 г. с последующими изменениями и дополнениями32.
В российском законодательстве существует несколько оснований для определения принадлежности лица к российскому гражданству (ст. 12 Закона). Гражданство Российской Федерации приобретается:
31
32
Российская газета. 1996- 2 апр.
Вопросы о гражданстве как самостоятельном институте конституционного права рассмотрены в брошюре С.А. Авакьяна “Гражданство Российской Федерации” (М., 1994). В нейтаюке опубликованы важнейшие нормативные акты о гражданстве.
107
а) в результате его признания;
б) по рождению;
в) в порядке его регистрации;
г) в результате приема в гражданство;
д) в результате восстановления в гражданстве Российской Феде-
рации;
е) путем выбора гражданства (оптации) при изменении государ-
ственной – принадлежности территории и по другим осно-
ваниям, предусмотренным международными договорами Рос-
сийской Федерации;
ж) по иным основаниям, предусмотренным законом о граж-
данстве.
Кроме того, в республиканских законах и проектах законов о гражданстве закрепляются нормы, определяющие основания принадлежности к гражданству республики Эти основания в принципе не расходятся с предписаниями общефедерального закона (см. гл. 11 Закона о гражданстве Кабардино-Балкарской Республики) .
Принадлежность к российскому гражданству тесно связана с вопросом о сохранении гражданства Последний возникает: при заключении брака российских граждан с лицами, не состоявшими в гражданстве РФ; при утрате российского гражданства одним из супругов; при усыновлении граждан РФ, а также при длительном проживании за границей и пр.
Как прежнее, так и ныне действующее российское законодательство утверждает принцип сохранения гражданства при заключении и расторжении браков. Это означает, что “заключение или расторжение брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к гражданству Российской Федерации, не влечет за собой изменения гражданства” (ст. 6).
Как в теории, так и в законодательстве нередко смешиваются вопросы о принадлежности и сохранности гражданства с вопросом о приобретении его. К последнему случаю вряд ли следует относить приобретение гражданства по рождению, поскольку отсутствуют и выражение воли лица, и особая процедура вступления в гражданство. Приобретение гражданства, как и его утрата, требует выражения воли лица и особой процедуры. Это достигается либо путем приема и восстановления, либо выхода из гражданства Поэтому в общефедеральном законе, как и в республиканских законах (проектах) , гражданство детей регламентируется дважды. В первом случае в связи с признанием гражданства лиц по рождению, во втором – в связи с изменением гражданства родителей.
Таким образом, строго говоря, приобретение гражданства на ос-
10S
нове рождения следует отнести к проблеме принадлежности и сохранения гражданства.
Признание и сохранение российского гражданства по рождению наше законодательство ставит в прямую зависимость от трех обстоятельств. Во-первых, от гражданства родителей на момент рождения ребенка: либо оба родителя могут быть гражданами РФ, либо гражданство этих родителей может быть неизвестно; либо оба родителя являются лицами без гражданства; либо один из родителей – гражданин РФ, а другой является лицом, не состоящим в российском гражданстве, или гражданство этого второго родителя неизвестно. Во-вторых, от места рождения ребенка (на территории РФ или вне ее пределов). В-третьих, от того, где имели постоянное место жительства оба родителя или один из них на момент рождения ребенка.
Независимо от того, где родился ребенок, на территории РФ или вне ее пределов, он является российским гражданином, если оба родителя на момент его рождения состояли в гражданстве РФ (ст. 14). Если же один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой является лицом без гражданства, ребенок является гражданином РФ независимо от места рождения. При различном гражданстве родителей, один из которых на момент рождения ребенка состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой имеет иное гражданство, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство РФ, если он родился на территории Российской Федерации либо, если иначе он стал бы лицом без гражданства (ст. 15). Ребенок, родившийся на территории РФ у родителей, состоящих в гражданстве других государств, является гражданином РФ, если эти государства не предоставляют ему своего гражданства (ст. 17).
Российское гражданство приобретается не только по рождению, но и вследствие приема и восстановления в нем на основании решений компетентных органов. Принять российское гражданство могут как иностранцы, так и лица без гражданства. Законодательство устанавливает для них единый порядок приема в гражданство. Дееспособное лицо, достигшее 18-летнего возраста и не состоящее в гражданстве Российской Федерации, может ходатайствовать о приеме в гражданство Российской Федерации независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений (ч. 1 ст. 19). Обычным условием приема в гражданство Российской Федерации является постоянное проживание на территории России: для иностранных граждан и лиц без
109
гражданства – всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством. Для беженцев, признаваемых таковыми законом РФ, договором России, указанные сроки сокращаются вдвое. Срок проживания на территории РФ считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы РФ для учебы или лечения не более чем на три месяца (ч. 2).
В соответствии со ст. 3 Закона о гражданстве РФ обстоятельствами, облегчающими прием в гражданство России, т.е. дающими право на сокращение вплоть до снятия требований ч. 2 ст. 19, являются: а) состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом33; 6) усыновление ребенка, являющегося гражданином Российской Федерации; в) наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации; г) наличие заслуг перед народами, объединенными в Российской Федерации, в возрождении Российской Федерации, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей; д) получение убежища на территории РФ; е) состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению.
Порядок приема в гражданство, документация, связанная с ним, а также компетентные органы, на которые возложены полномочия по приему в гражданство, – все эти вопросы урегулированы специальным “Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации”, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 10 апреля 1992 г., в редакции Указа от 27 декабря 1993 г.3″
Иностранные граждане и лица без гражданства представляют в органы внутренних дел или консульские учреждения по месту жительства следующие документы: ходатайство на имя Президента Российской Федерации; документ о наличии установленного Законом срока проживания на территории России; при наличии обстоятельств, дающих право на сокращение установленного Законом срока проживания вплоть до снятия требования о постоянном проживании на территории России, – документы, подтверждающие факты, указанные в частях второй и третьей ст. 19 Закона о гражданстве. При наличии несовершеннолетних детей предоставляются также
В Закон о гражданстве внесена поправка, продлевающая срок регистрации для россиян, оказавшихся после распада СССР за границами Российской Федерации и не успевших оформить необходимые документы, до б февраля 2000 года (СЗ РФ 1995 № 7 Ст 496)
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ 1992 № 17 Ст 952, Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации 1994 № 4 Ст 302.
ПО
копии свидетельств о браке, рождении детей, лишении родительских прав, письменное согласие заинтересованных лиц на изменение гражданства ребенка, включая согласие детей от 14 до 18 лет (ст. 7 Положения). Примерно такой же круг документов требуется представлять и при приеме в гражданство в порядке регистрации, только в упрощенном порядке (ст. 4 Положения).
В процессе оформления приема в российское гражданство во всех предусмотренных законом вариантах участвуют прежде всего органы внутренних дел РФ, если ходатайство подается на территории России, или консульские учреждения РФ в стране пребывания желающего вступить в гражданство РФ, При этом требуется заключение Федеральной службы безопасности, а в необходимых случаях Министерства внутренних дел РФ. В процессе рассмотрения вопросов гражданства участвуют также МВД республик в составе Российской Федерации; управления (главные управления) внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Требуемые для приобретения гражданства документы направляются в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ. Она рассматривает ходатайства о приобретении и прекращении гражданства, взаимодействует с соответствующими органами. Все материалы Комиссии и Управления по вопросам гражданства администрации Президента РФ направляют Президенту РФ. Он в свою очередь в зависимости от характера ходатайства принимает решение либо о приеме в гражданство, либо о восстановлении, либо о разрешении на выход из гражданства и т д. В осуществление упомянутых полномочий Президент издает указы (ст 33), которые могут или удовлетворить просьбу о ходатайстве, или отказать в ней. Может быть отказано в приеме в гражданство лицам, которые выступают за насильственное изменение конституционного строя России, состоят в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами Российской Федерации, осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ (ч. 4 ст. 19).
Решения полномочного органа об отказе в регистрации изменения, приобретения, прекращения либо принадлежности к гражданству РФ могут быть обжалованы в суд (ст. 46).
Лица, имеющие российское гражданство по рождению или приобретшие его в порядке, установленном законом, обладают равным правовым статусом. Они имеют возможность пользоваться и реализовывать все записанные в Конституции и федеральных законах права и свободы, через них осуществлять личный и общественный интерес.
Если естественное состояние в гражданстве или приобретение его в установленном законом порядке означают вместе с тем обладание
111
юридическим статусом, то прекращение гражданства влечет за собой утрату его. Как приобретение, так и утрата гражданства определяются Конституцией и законом и имеют целый ряд процедур их осуществления. В данном случае нет необходимости рассматривать все формы прекращения лицом состояния гражданства. Эти проблемы анализируются в общем курсе конституционного права35. Здесь отметим лишь два способа: один – обычный – выход из гражданства, другой – дискриминационный – лишение лица гражданства с последующим выдворением его с территории страны.
Лишение гражданства предусматривалось в течение долгого времени отечественным законодательством. Так, в Конституции СССР 1977 г. в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР входили предоставление выхода из гражданства и лишение его (п.9 ст. 121). Еще раньше Закон о гражданстве 1938 г. предусматривал: “лишение гражданства СССР по приговору суда и в силу особого в каждом случае Указа Президиума Верховного Совета СССР”. Сорок лет после него Закон о гражданстве 1978 г. воспроизвел эти дискриминационные установки. Согласно ст. 18, лишение гражданства СССР могло иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР. Закон определял и основания такого чрезвычайного решения. Оно могло быть принято в отношении лица, если оно совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности. Лицо, лишенное гражданства СССР, могло быть выдворено за пределы СССР.
Эти положения были сформулированы в те годы, когда ООН приняла Конвенции; о статусе апатридов (1954) и о сокращении состояния без гражданства (1961). Так, в последней говорилось: “Договаривающееся государство не лишает лицо его гражданства, если такое лишение гражданства делает его апатридом”. Это лицо не может быть выселено за пределы страны (ст. 8, 9).
На основании положений Конституции СССР и Закона Президиум Верховного Совета СССР в 60–70-е годы лишил ряд лиц советского гражданства и выслал их со своей территории. Именно такого рода позорные действия были предприняты Советским государством в отношении автора всемирно известного произведения “Архипелаг ГУЛАГ” Александра Солженицына, супругов Растроповичей и др. Даже в период перестройки правящие круги СССР не сочли возможным отказаться от компрометирующего реальный социализм положения. Статья 23 Закона СССР о гражданстве СССР 1990 г. предписывала: “Лишение гражданства СССР может иметь место в
Конституционное (государственное) право зарубежных стран // Под ред.
Б.А. Страшуна. М , 1993. Т. I. С 88
112
исключительном случае в отношении лица, проживающего за границей, если оно совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР”.
Лишь в 1990 г. Президент СССР М.С. Горбачев издал Указ “Об отмене Указов Президиума Верховного Совета СССР о лишении гражданства СССР некоторых лиц, проживающих вне пределов СССР”36. Согласно ст. 2 этого Указа, такие лица восстанавливались в советском гражданстве ввиду незаконного его лишения, а МИД СССР предписывалось обеспечить, по их желанию, выдачу им паспортов СССР.
Ныне действующая Конституция Российской Федерации и Закон о гражданстве приведены в соответствие с принципами и нормами международного права. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его (ч. 3 ст. 6). Российский гражданин не может быть выслан за пределы России или выдан другому государству (ч. 1 ст. 61).
§ 3. Основы правового положения беженцев
и вынужденных переселенцев
Еще совсем недавно обе эти категории населения не были известны отечественной государственно-правовой лексике. Хотя это вовсе не означает, что в реальной жизни будто бы не было ни беженцев, ни переселенцев. Отечественная история полна трагедий, прежде всего историческими катаклизмами, связанными с ситуациями, когда большие массы людей снимались с обжитых мест, бросали родной кров, имущество, искали себе убежище от чужеземных захватчиков, от жестоких преследований по расовому, национально-этническому, религиозному, социально-экономическому признакам. Нередко коренное население вытеснялось ради приобретения новых территорий, расширения “жизненного пространства”.
В результате цервой мировой войны и последовавшей за ней братоубийственной гражданской войны по нашей стране прокатилась мощная волна эмиграции, говоря современным нам языком, беженцев и вынужденных переселенцев. Нельзя сказать, что и в те годы мировая общественность была глуха к жизненным и политико-правовым проблемам изгоев первой четверти двадцатого столетия. Немало для них делалось и тогда.
Так, по инициативе известного полярного исследователя Фрить-
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990.
№34. Ст 652.
113
офа Нансена (1861–1930), ставшего впоследствии крупным общественным деятелем и Верховным комиссаром Лиги Наций по делам беженцев, 5 июля 1922 г. была созвана конференция и принято положение о получении удостоверения личности для русских беженцев. Отсюда этот документ получил название “положение о наисеновских паспортах”, а само удостоверение называлось “нансе-новский паспорт”. В 1924 г. было принято положение до армянским беженцам.
Однако эта проблема стала общемировой лишь после окончания второй мировой войны, в эпоху величайших потрясений: распада колониальной системы и образования на ее обломках новых независимых государств; возникновения мировой системы социализма и появления феномена так называемой “холодной войны”; создание ООН и ее активной роли в упорядочении отношений между людьми на цивилизованных принципах и нормах международного права. Все это и немалое другое – помощь людям без родины, без крыши над головой, не имеющим самого необходимого, – побудили ООН и ее региональные органы взять на себя заботу о них.
За истекшие полвека Организация Объединенных Наций создала необходимую международно-правовую базу и образовала механизм для разрешения острейших вопросов беженцев. В Уставе ООН (26 июня 1945 г.), сформулировавшем цели Объединенных Наций, утверждалось подлинно гуманистическое намерение: “Мы, народы Объединенных Наций, преисполнены решимости… вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций…” (преамбула). ООН будет “осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы,” пола, азыкз и религии” (ч. 3 ст. 1).
В развитие Устава ООН были приняты такие международно-правовые акты, как “Конвенция о статусе беженцев” (1951), “Протокол, касающийся статуса беженцев” (1967), “Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев” (1950).
Осуществление всех этих актов возлагалось на специализированный механизм ООН, возглавляемый Верховным комиссаром по делам беженцев и его Управлением. Кроме того, были созданы региональные пункты, призванные содействовать решению проблем беженцев.
Появление в нашей стране беженцев и вынужденных переселенцев явилось результатом печальных событий, и в первую очередь
114
развала когда-то передового и могущественного государства, каким был СССР. Не сомневаюсь, что разрушение СССР стало не только трагедией для народов советской страны, но и обернется, если уже не обернулось, драматическим событием всемирного масштаба. Инициаторам и исполнителям этой драмы уготовлена в истории , слава Герострата.
Проблема как беженцев, так и вынужденных переселенцев для нашего общества и государства большая и сложная. Она, естественно, не может быть исчерпана рассмотрением политико-правовых вопросов. Думается, что исходной точкой для ее решения будет идея единой союзной государственности. К тому же страна Советов не перестала существовать в сознании людей37. Другой вопрос, когда и в какой форме возникнет эта интегрированная государственность. На этот вопрос может ответить лишь история. Думаю, что это не столь отдаленное будущее.
Как уже отмечалось, проблема беженцев и вынужденных переселенцев обширна. Поэтому здесь будут подвергнуты анализу только основы правового положения этой группы населения, т.е. показано, в каких юридических формах должен быть выражен их правовой статус.
Советские конституции не содержали не только каких-либо установлений о беженцах”,” но и не знали такого термина. Хотя надо сказать, что и в/момент принятия первой советской Конституции 1918 г. основания к тому были. Они тем более существовали ко времени разработки и принятия основных законов СССР 1936 и 1977 гг. Заметим, однако, что и в конституциях других стран также ничего не говорилась о .беженцах. Этому, естественно, имеются определенные причины: беженцами могли быть лишь иностранцы. Тем самым они подпадали под статус иностранных граждан.
Ныне действующая в России Конституция38 разрабатывалась и утверждалась в год (декабрь 1993 г.), когда разворачивалась мощная волна миграции на территории бывшего СССР. Между тем в Конституцию не были включены нормы, регулирующие положение беженцев, хотя в нашей науке к этому времени данный вопрос уже активно обсуждался.
При определении объема и процедуры решений вопросов мигра-
СССР перестал существовать в декабре 1991 г., но он сохранился не только в сознании народов. Так, в Российской Федерации спустя 4 года после провозглашения ее независимым государством, выдается паспорт с наименованием и символикой СССР “гражданин Союза Советских Социалистических Республик” (ноябрь 1995 г.) .О 1раждячстве РФ свидетельствует лишь вкладыш в этот паспорт.
См.: Литвинова ГЛ., Михалева Н.А. Правовая защита беженцев и вынужденных переселенцев в России//Государство и право. 1992. № 4.
115
ции, в том числе проблем беженцев и вынужденных переселенцев, надо исходить из факта распада СССР и причин, обусловивших его. Миграция может выражаться в насильственном перемещении населения (депортации), как это имело место в годы второй мировой войны, когда гитлеровцы угоняли сотни тысяч советских людей (а в сталинские времена – в отношении народов собственной страны)39. Она также может происходить в результате иммиграции в эмиграции. Следует заметить, что указанные разновидности процесса имеют свои особенности и их не следует смешивать.
Несмотря на то что проблема беженцев имеет общемировой характер и в реальности возникает во многих государствах в наши дни (например, в бывшей СФРЮ), эта проблема на территории бывшего СССР имеет ряд специфических особенностей. Во-первых, народы бывшей Российской Империи, а затем СССР проживали совместно в течение не одного столетия. Поэтому сложилась некая историческая общность. Во-вторых, процесс распада СССР и образование на его территории пятнадцати независимых государств не привели к установлению между ними “непроницаемых” границ. В-третьих, Россия объявила себя правопреемницей СССР и вследствие этого взяла на себя бремя решений оставшихся после него проблем. В-четвертых, согласно Конституции СССР 1977 г., официально было признано двуединое гражданство. Согласно предписанию ст. 33, “в СССР установлено единое союзное гражданство. Каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР”. Отсюда проблема беженцев и вынужденных переселенцев как бы вытекает из этой конституционной установки.
В бывшем СССР хотя союзные республики обладали собственным гражданством, тем не менее при переезде лица из одной республики в другую официально гражданство республики нового пребывания не оформлялось. Существовал единообразный паспорт гражданина СССР. О республиканском гражданстве свидетельствовали лишь место жительства и прописка. Все это ныне обусловливает большие трудности при решении проблем беженцев и вынужденных переселенцев в РФ. В принципе каждый бывший гражданин СССР, въезжая на территорию России, мог бы себя рассматривать в качестве ее гражданина.
39
Анализ судьбы депортироваться и репрессированных народов Северного Кавказа, немцев Поволжья и калмыков см., например: Златопольский Д.Л. Ленинская национальная политика и дальнейшее расширение прав союзных республик. М., 1957.С.36; Он же. Государственное устройство СССР. М., I960. С-206–207; Он же. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты про-Йлемы//Вестн. Моск. ун-та. 1994. № 3, С. 8. В статье впервые подсчитано общее количество репрессированных народов Северного Кавказа на основе использования материалов архива.
116
Юридическую базу разрешения вопросов беженцев и вынужденных переселенцев образуют Конституция РФ и принятые еще до нее два федеральных закона: “О беженцах” от 19 февраля 1993 г. и “О вынужденных переселенцах” от 19 февраля 1993 г. в редакции от 20 декабря 1995 г.40 Оба эти закона основаны на международных принципах и нормах о беженцах.
Помимо упомянутых законов в данной области изданы указы и .’распоряжения Президента, а также правительственные постановле-’, ния, Правовые нормативные акты по этим вопросам издаются также ‘.,и в субъектах федерации.
Основная работа по решению проблем беженцев в Российской федерации возложена на Федеральную миграционную службу РФ (ФМС), учрежденную Указом Президента от 14 июня 1992 г. К настоящему времени миграционная служба имеет свои территориальные пункты, на которые возлагается прием ходатайств от беженцев и вынужденных переселенцев. ФМС осуществляет свою деятельность к возложенные на нее обязанности в тесном сотрудничестве с органами МВД, ФСБ, МИД и др.
Вся деятельность федеральной миграционной службы опирается на соответствующие правовые акты. Она руководствуется Федеральной миграционной программой, утвержденной Указом Президента от 9 августа 1994 г.41 Важными источниками для рассмотрения проблем беженцев и вынужденных переселенцев являются Указ Президента РФ “Об,основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом” от И августа 1994 г.42; Постановление Правительства РФ “О мерах по поддержке соотечественников за рубежом”; “Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом” от 3] августа 1994 г.43; Указ Президента РФ “О создании фонда по поддержке соотечественников за рубежом “Россияне” от 13 апреля 1996 г.44 Постановление Правительства РФ “О программе мер по поддержке соотечественников за рубежом” от 17 мая 1996 г.45. Обсуждаемые проблемы постоянно нахо-
40
СЗРФ. 1993. № 12. Ст. 426 и 427; 1995. №52. Ст. 5110. Подробный анализ указашплх актов и предложений по их совершенствованию см.: АН д ри че нкоЛ.В., Белоусова Е.В. Беженцы и вынужденные переселенцы: (правовые проблемы) //Государство и право. 1995. N° 5.
41 СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2065. “2 СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1888. *Ъ СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2383. ** СЗ РФ. 1996. № 16. Ст.Шб. 45 СЗ РФ. 1996. № 2J, Ст. 25J 6.
117
дятся в поле зрения федеральных властей. В особенности их волнует реальное осуществление намеченных программ. В данном случае можно сослаться на ряд постановлений Правительства: “О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции” от 8 сентября 1994 г.46; “Об утверждения положения об иммиграционном контроле” от 8 сентября 1994 г.47; “О дополнительных мерах государственного регулирования миграционных процессов в Краснодарском крае” от 8 сентября 1994 г.148; “О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования” от 14 марта 1995 г. Кроме того, ФМС, издает собственные нормативные акты49.
Проблема беженцев настолько актуальна, что затрагивается и в тех федеральных документах, которые, казалось бы, не относятся к ней. Так, в недавно вышедшем обширном документе, именуемом Федеральной целевой программой “Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей”, утвержденной Постановлением Правительства от 10 июля 1995 г.50, упоминаются беженцы и вынужденные переселенцы и говорится о миграционном процессе в целом. Эта программа “взаимодействует и реализуется в соответствии с Федеральной миграционной программой”, сказано в этом документе.
Для раскрытия основ правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев необходимо прежде всего выяснить, что следует понимать под указанными лицами. Можно дать, конечно, синтезированное научное определение, однако для этого нет достаточной правоприменительной практики. Поэтому при всем несовершенстве упомянутых федеральных законов следует руководствоваться, видимо, данными ими определениями (легальными). В ст. 1 Закона о беженцах записано: “Беженец – прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться насилию или иному преследованию по
46 СЗ РФ. 1994. № 21. Ст. 2385.
Там же. Ст. 2384.
* СЗ РФ. 1994. № 20. Ст. 2278.
** СЗРФ. 1995.Nsl2.Cr. 1060.
М СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2936.
118
признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений”. Подобным же образом (почти слово в слово) определяется в законе понятие переселенца (ст. 1). Л.В. Андриченко, Е.В. Белоусова в своей статье, посвящен-, ной беженцам и вынужденным переселенцам, пытаются, вопреки законодательным предписаниям, разграничить эти понятия. И думаю, они поступают правильно. По их словам, вопреки тесному единству этих понятий между ними есть принципиальное различие, которое “состоит главным образом в том, что вынужденный пересе- ленец, в отличие от беженца, как правило, является гражданином -российской Федерации. Это обусловливает более широкую систему льгот, предусмотренных для них законодательством”51. Упомянутое различие существенно. Однако применительно к российской действительности есть одна немаловажная деталь – и те и другие являются бывшими гражданами СССР. По-моему, главное заключается в том, что для выезда из страны пребывания для каждого из них имеются разные побуждения. Если беженцы покидают страну стихийно, под влиянием непредвиденных обстоятельств (военные действия, жестокое обращение, геноцид, расовая, национально-этническая рознь, религиозное преследование и пр.) – тут нет свободного проявления воли человека, то вынужденные переселенцы выезжают из страны, может быть, под влиянием тех же обстоятельств, но делают это обдуманно, по собственной воле и желанию, с соблюдением установленных страной пребывания процедур. Они, например, могут распоряжаться своим имуществом. Отсюда в отличие от беженцев вынужденные переселенцы располагают льготами как в стране прежнего пребывания, так и в принимающем государстве. Надо полагать, что есть и другие различия, которые должны быть учтены не только в законе, но и в правоприменительной практике. Будучи гражданами СССР, беженцы и вынужденные переселенцы фактически подпадают под категорию иностранцев и лиц без’ гражданства, которые, согласно ч. 3 ст. 62, “должны пользоваться в Российской Федерации правами и нести равные обязанности наравне с гражданами Российской Федерации…”. Между тем установленная российским законодательством процедура приобретения статуса беженца противоречит этому принципу.
Как уже отмечалось, для осуществления законов и других правовых нормативных актов о беженцах и вынужденных переселенцах, желающих переехать из государств, возникших на территории бывшего СССР, российские федеральные власти приняли ряд програм-
51
Государство и право. 1995. № 5. С. 43.
119
мных документов, в которых была определена стратегическая линия по обустройству этих лиц. В одном из них, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. – “Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом”, говорится: “По своему правовому положению выходцы из России относятся к трем различным категориям: граждане России, граждане государства проживания (меньшинства) и лица без гражданства (апатриды) – граждане, имеющие и не имеющие вид на жительство в стране фактического проживания”. Учитывая их различный юридический статус, стратегической линией политики России по отношению к соотечественникам за рубежом является содействие их добровольной интеграции в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре самобытности.
Такая политика направлена на предотвращение массового исхода наших соотечественников из этик государств, который может крайне болезненно сказаться на судьбе миллионов россиян, давно осевших за пределами своей исторической родины52.
На существующей к настоящему времени юридической базе был учрежден порядок приема беженцев и вынужденных переселенцев, прибывающих из стран прежнего места жительства. Понятно, отечественное законодательство регулирует лишь такие отношения, которые входят в сферу юрисдикции Российской Федерации. Таким образом, если выбытие лиц определяется законодательством страны выезда, то прибытие в Россию либо беженцев, либо вынужденных переселенцев регламентируется актами Российской Федерации. В целях предотвращения неконтролируемой миграции иностранных граждан и лиц без гражданства (беженцев) на границах России учреждены посты миграционного контроля органов миграционной службы. Беженцы и вынужденные переселенцы по прибытии на территорию Российской Федерации обязаны незамедлительно обратиться лично или через уполномоченного на то представителя с ходатайством по месту своего пребывания в соответствующий орган Федеральной миграционной службы России либо в органы миграционной службы субъектов федерации, на территории которого они находятся. Орган, принявший решение о регистрации, выносит постановление о признании лица беженцем или вынужденным переселенцем в течение пяти дней со дня обращения с ходатайством. В соответствии с Постановлением Правительства “О мерах по предупреждению и сокращению неконтролируемой внешней миграции” от
12 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 2383.
120
8 сентября 1994 г. в Краснодарском, Приморском и Хабаровском краях, Волгоградской, Иркутской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Новгородской, Новосибирской, Оренбургской, Пермской и Читинской областях определены центры временного размещения иммигрантов. После предусмотренных законодательством процедур признания беженцем или вынужденным переселенцем соответствующему лицу выдается “удостоверение установленного образца” (ст. 4 упомянутых законов). В соответствии с законами “О беженцах” и “О вынужденных переселенцах”, вопросы приема, признания, размещения, обустройства и занятости беженцев и вынужденных переселенцев решают Федеральная миграционная служба России и ее органы.
Основы правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев определяются законом в форме предоставления им прав, свобод и возложения на них обязанностей. В свою очередь на органы Федеральной миграционной службы возлагаются обязанности и им предоставляются определенные полномочия, о которых Закон достаточно подробно повествует (см. ст. 7, 11, 12 Закона “О беженцах” И T.fl.)j
Хотя закон (с последующими поправками) принят до утверждения ныне действующей Конституции, тем не менее содержащиеся в нем права и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев осуществляются в процессе правоприменительной практики.
Лица, не имеющие российского гражданства и призванные законом беженцами или вынужденными переселенцами, приобретают российское гражданство в соответствии с законодательством о гражданстве (см, ст. 9 Закона “О беженцах”).
Поскольку, как уже отмечалось, законы о беженцах и вынужденных переселенцах были приняты до утверждения ныне действующей Конституции РФ, постольку отдельные нх положения противоречат ей. В соответствии со ст. 5 Закона “О беженцах” им предписывается оставить место своего временного поселения и переехать на место жительства, избранное ими в соответствии со ст. 5 Закона. Между тем в ст. 5 Закона буквально сказано: “беженец вправе в трехмесячный срок избрать местом своего постоянного жительства либо населенный пункт из числа предлагаемых ему органов Федеральной миграционной службы России, либо населенный пункт, в котором проживают его родственники, при условии их согласия на совместное проживание”. Сравните с этим текст ст. 27 Конституции РФ: “Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства”.
В научной литературе подмечено серьезное несовершенство обоих федеральных законов. Так, в уже упомянутой статье Л.В. Анд-
121
риченко и Е.В. Белоусова предлагают, в частности, такие уточне-
ния:
– следует возвести в ранг закона принятое ФМС положение о
регистрации и учете на территории РФ беженцев и вынужденных
переселенцев;
– устранить декларативное положение закона о возвращении
вынужденному переселенцу имущества, а если таковое невозможно,
то выплатить компенсацию. Такое гуманное и справедливое госу-
дарственное мероприятие возможно лишь тогда, когда будет отрабо-
тан механизм возмещения ущерба и компенсации за утраченное
имущество.
В статье выдвигаются и другие заслуживающие внимания предложения. Все это приведено мной для того, чтобы молодой специалист усвоил мысль: истинным юристом может быть признан лишь тот, кто не только знает законы, но и умеет критически их анализировать, выдвигать предложения по их совершенствованию.
§ 4. Основы правового положения лиц
без гражданства и иностранцев
Суверенитет Российской Федерации распространяется на собственных граждан, проживающих как в стране, так и за ее пределами. Но под его воздействие подпадают также иностранцы, законно находящиеся на территории России. Суверенитет распространяется также на иностранцев, которые незаконно проникли через российские границы и нелегально проживают в стране.
В законодательстве и особенно в литературе широко используется термин “иностранцы”. Однако этот термин, несмотря на его частое употребление, в юридическом смысле крайне неопределен, т.е. под это наименование подпадают несколько групп лиц иностранцев. Такими лицами могут быть: проживающие в Российской Федерации граждане (подданные) зарубежных государств (в равной степени ближнего или дальнего зарубежья); лица, не имеющие гражданства ни России, ни какого-либо иностранного государства (лица без гражданства); а также лица, получившие в Российской Федерации в установленном порядке (ч. 1 ст. 63) политическое убежище (политические эмигранты). Каждый из этих законно находящихся в пределах России категорий лиц имеет свой юридический статус. Он в определенной степени схож с основами правового статуса российских граждан, но отличается от него некоторыми особенностями.
В § 2 III гл. книги речь шла (кратко потому, что нет соответствующего закона) о двойном гражданстве, т.е. о таком состоянии, при
122
котором лицо пребывает и в российском и в иностранном гражданстве. Тут, видимо, есть основания говорить об особой разновидности юридического состояния человека. Тем более что, как сказано в ч. 2 ст. 62 (приведем этот пассаж) “наличие у гражданина Российской федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства”. Далее, правда, тут следует оговорка, какая обычно бывает в подобных случаях: “…если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации”. Однако возьмем для примера такую ситуацию. Военнообязанный мужчина, имеющий гражданство РФ, не находящийся в пределах России, а пребывая в другом государстве, гражданином которого он также является, по достижении необходимого по местному закону возраста должен отбывать воинскую повинность. В России такая же ситуация. При нынешнем состоянии правовой базы нелегко избежать^еиндрома взаимного непонимания государств.
Уже затрагивался вопрос о правовом статусе беженцев и вынужденных переселенцев. Ведь они были гражданами не только СССР, но также соответствующей союзной республики – ныне независимого суверенного государства. Между тем Федеральный закон “О беженцах” (ст.. 9) устанавливает, что “гражданство Российской Федерации пряобретается_беженцем в соответствии с Законом РСФСР “О гражданстве РСФСР”. Таким образом, хотя и бывший, однако, гражданин СССР вынужден приобретать гражданство Российской Федерации на том же основании, что и иностранные граждане и лица без гражданства.
Находящиеся на территории России иностранные граждане – главы и сотрудники иностранных дипломатических и консульских представительств, а также другие лица имеют особый правовой режим. Их правовой статус складывается из привилегий и иммунитетов, установленных законодательством РФ и международными договорами Российской Федерации. К их числу относятся как внутригосударственные акты, так и международные соглашения53.
Дипломатическим статусом пользуются аккредитованные в соответствующем порядке иностранные корреспонденты54, высокого ранга деятели иностранных государств, а также работники ООН Однако это уже епархия другой отрасли.
Уважение прав человека и основных свобод – конституционный
См , например Венская конвенция о дипломатических сношениях (1961) Венская конвенция о консульских сношениях (1963)
54
Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г “Об утверждении правил аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации” (СЗ РФ 1994. №21 Ст 2399)
123
принцип внешней политики РФ. В основе правового положения не состоящих в российском гражданстве лиц лежат те же демократические начала, что и в основе юридического статуса наших граждан. Определяя правовой статус иностранцев и других лиц, не состоящих в российском гражданстве, Россия учитывает такие важнейшие документы ООН, как Всеобщая Декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и другие соглашения.
Юридический статус лиц, не состоящих в российском гражданстве, закрепляется Конституцией РФ, конституциями, основными государственно-правовыми актами субъектов федерации и Законом РФ 1991 г, о гражданстве с соответствующими изменениями и дополнениями.
В свое время (1981 г.) статус иностранцев сравнительно подробно регулировался Законом СССР “О правовом положении иностранных граждан в СССР”35. Ныне, естественно, этот нормативный акт устарел. Однако в связи с отсутствием соответствующего закона в Российской Федерации он пока действует, хотя его применение требует определенной корректировки56.
Статус иностранцев регулируется также нормами отдельных ‘отраслей. Так, в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (с последующими изменениями и дополнениями) Федеральным законом от 2 февраля 1995 г. включена глава 32 “Производство по исполнению постановления об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства”57.
В отличие от правового статуса иностранных граждан юридическое состояние лиц без гражданства урегулировано недостаточно, даже по сравнению с бывшим советским законодательством. Общий принцип тут состоит в том, что лица без гражданства, находящиеся в России, обладают национальным режимом, т.е. статусом российских граждан за некоторыми изъятиями. Есть, однако, особенности. Например, ст. 17 Закона о гражданстве 1991 г. гласит: “1. Ребенок, родившийся на территории Российской Федерации у родителей, состоящих в гражданстве других государств, является гражданином
Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 836. Анализ этого и других законов в данной области см.: Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982. С. 17–35.
Сейчас разрабатываются проекты законов: “О правовом положении иностранных граждан на территории Российской Федерации”; “О въезде, выезде и пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства”. >
57 СЗ РФ-1995. № 6. Ст. 453.
124
Российской Федерации, если эти государства не предоставляют ему своего гражданства. 2. Ребенок, родившийся на территории Российской Федерации от лиц без гражданства, является гражданином Российской Федерации”.
Несколько лучше обстоит дело с политэмигрантами. Здесь хотя и отсутствуют полновесные нормативные акты, но зато имеются конституционные положения. Согласно ч. 1 ст. 63 Конституции РФ, “Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права”58.
В соответствии со ст. 14 Всеобщей декларации прав человека отечественная Конституция закрепила общепризнанные принципы этого института: “В Рхюсийской Федерации не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (иди бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением” (ч. 2 ст. 63). Нынешнее конституционное положение по сравнению с нормами Конституции СССР 1977 г. страдает определенными изъянами. В нем, в частности, не названы основания-для предоставления убежища. Между тем в ст. 38 последней Конституции СССР сказано: “СССР предоставляет право убежища иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революционном и национально-освободительном движении, за прогрессивную общественно-политическую, научную или иную творческую деятельность”. Наверное, многие могут не согласиться с этими формулировками. Однако бесспорно то, что здесь демонстрируется высокая юридическая техника.
Имеющийся в российском законодательстве пробел отчасти восполняет “Положение о порядке предоставления политического убежища в Российской Федераций”, утвержденное Указом Президента РФ. В ст. 2 этого акта установлено, что “Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного места жительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, отвечающие принципам, признанным мировом сообществом”.
Правовой статус лиц, получивших политическое убежище, при-
5&
В Госудпрствевшой Думе идет работа лад Федеральным законом “Об убежище на территории Российской Федерации”. В настоящее же время действует “Положение о порядке предоставлен и я политического убежища в Российской Федерации”, Утвержденное Указом Президента РФ от 26 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 3095).
125
равнивается к статусу иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, на них, равно как и на членов их семьи (при условии согласия проследних с ходатайством лица, получившего убежище), распространяются все права, свобода и обязанности, которыми пользуются и которые несут граждане РФ, за некоторыми исключениями, установленными Федеральным законом или международным договором РФ (ст. 4 Положения).
Названное Положение в ст. 5 определяет также круг лиц, которым политическое убежище не предоставляется. Это, во-первых, лица, преследуемые за пределами РФ за действия (бездействия), признаваемые в РФ преступлениями, или виновные в совершении действий, противоречащих целям и принципам ООН. Во-вторых, это лица, привлеченные в качестве обвиняемых по уголовному делу или в отношении которых имеется вступавший в силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории РФ. В-третьих, не предоставляется убежище лицам, прибывшим из третьей страны, где им не грозило преследование, а также, в-четвертых, тем, кто имеет гражданство третьей страны, где они не преследуются.
В 1967 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о территориальном убежище. В этом документе впервые государства выразили отношение к праву территориального убежища59.
Характер правового статуса иностранных граждан законодательство ставит в зависимость от времени и цели их нахождения на территории России. В связи с этим оно различает иностранных граждан: постоянно проживающих на территории РФ, т.е. имеющих на то разрешение и вид на жительство, выданные органами внутренних дел; временно пребывающих, т.е. находящихся в РФ на ином законном основании. Они обязаны в установленном порядке зарегистрировать свои заграничные паспорта или заменяющие их документы и выехать из России по истечении определенного им срока пребывания.
Правовое положение постоянно проживающих в РФ иностран-
АЛ «
ных граждан0″ в принципе соответствует правовому статусу российских граждан. Их правовое положение основывается на тех же принципах, что и статус российских граждан. Такими принципами являются гуманизм, равноправие, недопустимость какой бы то ни
59
Подробнее об этом институте ем Гале и екая ЛН Право убежища М ,
1993.
«1 „
Подробно и в различных аспектах рассматривается статус иностранцев в кн
Лазарев ЛВ.Марышеаа НИ,Пантелеева ИВ Иностранные граждане (правовое положение) М , 1992 Правда, поставленные в ней вопросы анализируются на материалах советского законодательства
126
было дискриминации по признаку пола, расы и национальности, уважение прав и свобод личности.
Постоянно проживающие иностранные граждане пользуются в РФ национальным режимом.
Однако материальное обслуживание иностранцев и наших граждан за рубежом осуществляется на паритетной основе. В соответствии с Постановлением Правительства от 28 октября 1995 г. обучение иностранных граждан в государственных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования РФ осуществляется на эквивалентной основе, с выплатой стипендий и медицинским обслуживанием на условиях, установленных для граждан Российской Федерации.
В связи с образованием Российско-белорусского сообщества (1996 г.) граждане Белоруссии иностранцами в РФ не считаются. Они пользуются на ее территории такими же правами, что и граждане России.
В сравнении с советским прошлым в нынешней России положение иностранцев существенно изменилось-Вхождение в рынок внесло серьезные коррективы, прежде всего в сферу экономической жизни. Согласно отечественному законодательству, иностранцы обладают в этой сфере такими же правами, как и российские граждане. “Каждый, – гласит ст. 34 Конституции РФ, – имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности”.
Однако они, по-прежнему, не имеют права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме61. Иностранные граждане несут установленные для российских граждан обязанности: должны уважать Конституцию и соблюдать законы, с уважением относиться к образу жизни, традициям и обычаям российского народа62. Вместе с тем иностранные граждане в соответствии с федеральным законодательством не несут обязанности воинской службы в рядах Вооруженных Сил РФй3.
61
См , например, ст 1–3 и др Федерального закона РФ “О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” от 21 июня 1995 г , в-которых право избирать и быть избранным в Государственную Думу предоставлено только российским гражданам См также ст I–3 Федерального закона “О выборах Президента Российской Федерации” от 17 мая 1995 г
62
Распоряжение Президента РФ “Об обеспечении деятельности Комиссии при Президенте РФ по расследованию фактов бесследной пропажи граждан иностранных государств, а также российских граждан, исчезнувших при невыясненных обстоятельствах за пределами границ бывшего Советского Союза” от 11 февраля 1994 г
Законом “О воинской обязанности и военной службе” от II февраля 1993 г (ВВС 1993 № 51 Ст 4931) и Законом “О статусе военнослужащих” от 22 января 1993г (ВВС 1993 №6 Ст 188) обязанность и долгзащищать Отечество возлагается только на граждан Российской Федерации
5 ЛД Воеводин 127
Иностранцы, постоянно проживающие в России, обладают в сфере частной жизни и личной безопасности такими же правами, какими пользуются россияне. Это право на жизнь, неприкосновенность жилища, достоинство личности, тайна переписки, телефонных переговоров и пр. (см. ст. 20–29 Конституции РФ). Им также предоставляются права и свободы в области общественно-политической жизни и, в частности, право на участие в общественных объединениях. В ст. 1 Закона РФ “Об общественных объединениях” от 19 мая 1995 г. сказано: “Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых настоящим Федеральным законом, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации”.
Предоставленные иностранным гражданам Конституцией и законодательством России права и свободы гарантируются российским государством. Они имеют право на обращение в суд и иные государственные органы для защиты принадлежащих им личных, имущественных, семейных и иных прав. Пользование иностранными гражданами правами и свободами не должно наносить ущерб интересам российского общества и государства, правам и законным интересам граждан России и других лиц. За нарушение установленных законом правил проживания в России иностранные граждане несут соответствующую ответственность. Иностранному гражданину, нарушающему законодательство о правовом положении иностранных граждан в РФ, может быть, в частности, сокращен определенный ему срок пребывания в Российской Федерации. В случае грубого нарушения законодательства РФ об иностранцах или по другим не менее веским основаниям иностранный гражданин может быть выслан за пределы России.
Правонарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства согласно российскому законодательству (ст. 16 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях) может выразиться, в частности, в несоблюдении режима государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ и пр. Решение об административном выдворении за пределы России принимается компетентными органами (МВД, МИД, ФСБ России) и “заключается в принудительном я контролируемом их перемещении через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации” (ст. 32 Закона)64.
64
Федеральный закон “О внесении изменений в Кодекс РСФСР об администра-
тивных правонарушениях” от 2 февраля 1995 г. (СЗ РФ 1995.№6 Ст 453).
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА,
СВОБОДЫ И ОБЯЗАННОСТИ –
ЦЕНТРАЛЬНОЕ ЗВЕНО ПРАВОВОГО
СТАТУСА ЛИЧНОСТИ
§ 1. Понятие прав и свобод человека и гражданина
/I
:
Наиболее концентрированно содержание основ правового статуса личности выражается в их конституционных правах, свободах и обязанностях.) Если в недалеком прошлом их называли не только конституционными и основными, но и субъективными, то теперь в научной литературе чаще всего говорят о правах, свободах и обязанностях человека и гражданина либо об основных (конституционных) правах и свободах1.
В Конституции РФ 1993 г. в отличие от прошлых конституций глава вторая называется “Права и свободы человека и гражданина”. В самом заголовке, во-первых, не содержится их характеристики, а во-вторых, нет указаний на обязанности граждан. Соответствующие главы прежних конституций закрепляли эту атрибутику – “основные права” и “основные обязанности”. Ныне, видимо, разработчики действующей конституции в определении наименования упомянутой главы руководствовались не характером записанных в ней прав и свобод, а эталонами международных документов. И во Всеобщей Декларации прав и свобод человека, и в международных пактах 1966 г. упор делается на права и свободы человека. Этим самым как бы подчеркивается их общий признак, который может истолковываться как “основные” права и свободы, или, иначе, “права человека и основные его свободы”.
Между тем в самом тексте нашей Конституции нередко используется такое их определение. Так, в ст. 17 Конституции РФ применительно к неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина употребляется термин “основные”.
Это утверждение со всей определенностью подчеркивал
Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека (“Круглый стол” журнала)//Государство и право 1994. №10.
М.С. Строгович. По его словам, “…обе группы прав личности неотделимы друг от друга: в более широком плане одно и то же право формулируется как конституционное, основное, а в более конкретизированном, детализированном виде оно же находит выражение в соответствующей отрасли права”2 (например, право на жилище – в жилищном кодексе, неприкосновенность личности – в уголовном и уголовно-процессуальном кодексах и т.д.)
^Провозглашенные государством права и свободы всегда означают определенную для лиц юридическую возможность поступать так или иначе. Отсюда “возможность” есть тот исходный конструктивный элемент, который дает первоначальное представление о правах и свободах человека и гражданина. В правовом общении имеющиеся у лица права и свободы всегда ассоциируются с наличием у него предоставленных законом возможностей.
Категория возможности позволяет не только выявить наиболее существенную особенность юридических прав и свобод граждан, но, что самое главное, помогает, взяв ее за основу, сконструировать понятие, правильно отражающее их действительную природу Вот почему в нашей литературе хотя и существует различный подход к пониманию юридической природы прав и свобод граждан, тем не менее их понятие единодушно определяется через категорию возможности. В свое время В.М. Чхиквадзе обоснованно отмечал, что “понятие субъективного права можно определить через категорию возможности, которая, будучи обеспечена необходимыми средствами, в любое время может быть реализована”3.
Обычно под возможностью понимается то, что при наличии определенных условий может стать реальностью, превратиться в действительность Это свойство возможности в полной мере присуще всем записанным в Конституции и законах правам и свободам личности. При таком истолковании возможности в первую очередь подчеркивается ее способность, обеспеченная наличными условиями, стать действительностью. Практическая ценность юридических прав и свобод граждан как раз в этом и состоит (может превратиться из возможного в наличное, из потенциальной возможности, какой является всякое предоставленное законом право, в конкретное притязание).
Здесь центр тяжести переносится из сферы раскрытия внутреннего содержания возможности в область превращения ее в действительность. При таком понимании возможности, заключенной в пра-
СтроговичМС Проблемы советского социалистического государства и
права в современный период Теоретические вопросы советской законности М , 1959
Чхиквадзе ВМ Государство, демократия, законность Ленинские идеи и
современность М, 1967 С 339»
130
вах и свободах, содержание последних можно определить лишь через указания на гарантии С этих позиций трактует понятия юридических прав известный венгерский юрист И. Сабо- “…субъективное право есть такая … гарантированная правовая возможность, превращение которой в общественную реальность обеспечивается материальными, политическими, социальными, культурными и иными отношениями…”".
Более плодотворным для анализа понятия прав и свобод личности является другое существенное свойство возможности.”Чтобы стать реальностью, превратиться в действительность, возможность должна осуществиться в активной, целенаправленной деятельности человека. Для превращения возможности в действительность, для достижения поставленных целей из множества дозволенных, допустимых Конституцией и законами вариантов человек избирает такой вариант поведения, который, по его представлению, полнее всего обеспечивает нужные ему результаты. Это можно проиллюстрировать на содержании норм ст. 34, 37 Конституции РФ. Опираясь на содержащиеся в них положения, каждый человек может выбирать себе работу. Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), а также каждый вправе выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37).
Таким образом.^врзможность свободно избирать вариант поведения, его вид и меру – главный элемент всякого юридического права и юридической свободы. Это свойство возможности и лежит в основе содержания прав и свобод человека Оно есть то главное звено, которое дает ключ к раскрытию понятия природы юридических прав и основных свобод.
^/Нормами права удается успешно регулировать множество разнообразных поступков людей, направлять их в должное русло прежде всего потому, что они. содержат выверенный эталон поведения человека в определенной ситуации, который позволяет установить правомерность тех или иных деяний. Право в так называемом объективном смысле всегда выступает в качестве масштаба, известного шаблона, служащего внешним основанием для оценки поступков людей, средством для регулирования их поведения.
Здесь право, любая норма проявляет себя как должное, подкрепляемое государственным принуждением либо убеждением, обязательное поведение. Следовательно, записанные в законе права и свободы человека и гражданина – не нормы (они лишь формы их
СабоИмре Социалистическое право Пер с венгерского М, 1995 С 326
131
выражения), а возможность самостоятельно избирать один из вариантов дозволенного в рамках этих норм поведения. В этом можно убедиться, анализируя содержание норм каждой из почти пятидесяти статей главой второй Конституции Российской Федерации, закрепляющей права, свободы человека и гражданина. v
Записанные в российском Основном законе права и свободы личности всегда выражают не одностороннюю, а, по крайней мере, двустороннюю (или многостороннюю) связь субъектов. Праву одного лица соответственно корреспондирует активная или пассивная обязанность других лиц. Самостоятельно в пределах закона распоряжаться заключенной в праве возможностью гражданин может, лишь опираясь на активное содействие, помощь других лиц, государственных органов, общественных объединений, пользуясь при этом их действиями как средством для достижения собственных целей либо, напротив, рассчитывая на их невмешательство.
Раскрывая понятия прав и свобод граждан и подчеркивая, что его главный элемент состоит в возможности самостоятельно действовать, не следует вместе с тем изолировать эту возможность от другой – требовать содействия, помощи или невмешательства других лиц.
Анализируя заключенную в правах и свободах возможность, можно указать еще на одно ее проявление, состоящее в дозволении прибегнуть к защите государства в случае, если нарушено право или его осуществлению не оказывается надлежащее содействие.
Возможность самостоятельно в пределах закона избирать вид и меру поведения предполагает в качестве непременного условия, что дозволенные государством действия будут поддерживаться’им, охраняться и защищаться от всевозможных нарушений и посягательств. Наша Конституция содержит целый ряд положений правоохранительного свойства, которые обеспечивают как пользование правами и свободами, так и порядок их восстановления. Последних сравнительно много. “Каждому, – сказано в ч. 1 ст. 46 Конституции, – гарантируется судебная защита его прав и свобод”. В ч. 1 ст. 45 закреплена норма, обобщающая различные виды государственной поддержки прав и свобод и правила их восстановления в случае нарушения последних: “Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется”. В осуществлении этого конституционного положения задействованы все органы государства и некоторые общественные структуры. Установленные в Конституции права и свободы не являются абстрактными предписаниями. Их назначение заключается в предоставлении человеку и гражданину возможности выбора определенных жизненных благ, в которых он заинтересован. Нередко термином “социальные блага” обозначают лишь материальные средства. В действи-
132
телыгости же, с точки зрения конституции и законов социальными благами следует признавать все то, что позволяет человеку и гражданину вести нормальный образ жизни, соответствующий уровню современной цивилизации: это и пользование материальными благами, политическими возможностями, духовными достижениями общества. Иначе говоря, термином “социальные блага” объединяются как материальные, так и нематериальные возможности (интеллектуальна^ собственность, например ч. 1 ст. 44). Это наглядно можно раскрыть, анализируя все виды конституционных прав и свобод – личные, общественно-политические и социально-экономические.?
Поведение и социальные блага лежат вне права, право может лишь регулировать поведение людей и пользование социальными благами.
Рассматривая понятие юридических прав и свобод личности вообще и конституционных в особенности, необходимо также указать, в чьих целях они предоставлены и осуществляются. Цель объективируется в интересах людей. Она придает правам и свободам личности социальную определенность, т.е. указывает на те слои и группы населения, в интересах которых используется это конституционное право. Например, оно может утвердить права собственника: “Право частной собственности охраняется законом” (ч. 1 ст. 35), или предписать государству заботиться о малоимущих (ч. 3 ст. 40).
L Лрава и свободы личности важны не сами по себе, а в той мере, в какой они служат удовлетворению реально существующих потребностей людей, их коренных интересов.
Для достижения определенных интересов юридические права и свободы являются как бы особым социальным инструментом. Подобно тому как о характере всякого инструмента судят по его назначению, так о природе юридических прав и свобод можно составить достоверное представление, зная, чьим интересам они служат.
Члены общества, граждане государства пользуются правами и свободами как в личных, так и в общественных интересах. Особенно полно это проявляется в конституционных правах и свободах. Поэтому их понятие нельзя правильно раскрыть, не включив указанное положение, в их определение.
^Записанные в Конституции РФ права и свободы означают прежде всего возможность свободно, самостоятельно в пределах закона действовать, активно участвовать в управлении государством, развивать свои способности и дарования, определять свои поступки, избирать вид и меру своего поведения и, как следствие всего этого, возможность пользоваться различного рода социальными благами.
Конституционным правам и свободам корреспондируют соответствующие обязанности государства. Эти обязанности находят юри-
133
дическое выражение в виде записанных в законе гарантий, т.е. условий и средств, которые создает и предоставляет государство гражданам для осуществления ими своих основных прав и свобод. В конституциях, как ныне действующих, так и в прежних, наряду с термином “права” человека и гражданина повсеместно используются также термины “свобода”, “свободы”, “основные свободы” человека и гражданина.
/ “Человек в новом государстве не может довольствоваться пассив-ной ролью, он требует проявления своей личности в области целого ряда общественных и политических отношений, поэтому понятие свободы в государстве значительно расширяется и обнимает собой проявление самоопределения индивида в области как индивидуальной, так и общественной и политической жизни; говоря о свободе в государстве, необходимо разуметь все те нормы, которые гарантируют свободное проявление индивида в сфере общественных и политических отношений^
^Между двумя этими понятиями есть сходство и различия. Сходство состоит в том, что первое и второе определяются через правовую возможность. И в том и в другом случае говорится о возможности избрать тот или иной вид поведения, пользоваться предусмотренными конституцией социальными благами как в собственных интересах, так и в интересах всего общества.
Вместе с тем между основными правами и основными свободами имеются определенные различия. Кратко говоря, основные права свидетельствуют о возможности получения каких-то социальных благ, т.е. “право на”… получение чего-то. Свобода – это возможность избежать человеку воздействия со стороны государства, государственной власти тех или иных ограничений. Свобода характеризуется независимостью от государства. “Свобода от”… цензуры, на-пример.)
Нередко термины “право и свобода” употребляются как синонимы. Например, создавать общественные объединения характеризуется как право образовывать их, так и свобода граждан входить в них.
Скорее, употребляющиеся в международных актах и конституциях термины “права человека” и “свободы человека” являются данью минувшему времени, когда правовые возможности человека виделись ему в независимости от государства, в его самостоятельности. Да и сейчас, если глубоко анализировать содержание соответствующей главы конституции, можно увидеть указанные различия. Например, с одной стороны, используется термин “право на
Свешников М.И. Очерк общей теории государственного правд. В кн:
Конституционное право. Ч. II. Хрестоматия. М., 1994. С. 120.
134
жизнь1″, “право на неприкосновенность личности”, а с другой – свобода от произвольных арестов, задержаний и заключений под стражу, еще “право на труд” и “свобода труда”.
Все это показывает, что различая между основным правом и основной свободой обусловлены как историей их возникновения, сложившимися традициями, так и смысловой нагрузкой. Можно говорить, свобода слова, печати, собраний – это более употребимые выражения, чем право на свободу печати, собраний, митингов, демонстраций; уличных шествий… Конечно, можно сказать “право на свободные мысли”, но традиционно говорят о свободе мысли, слова, печати* подчеркивая как раз в этом случае идею самостоятельности и независимости (ч. 1 ст. 29)й.
Поэтому, несмотря на единство двух обсуждаемых категорий, они в международных документах и конституциях по общему правилу употребляются хотя и одновременно, но не однозначно.
/Подводя итог анализу понятия конституционного права и кон-
ституционной свободы, можно определить их следующим образом.
Конституционные права и свободы – это закрепленные в Конституции и гарантированные государством возможности, позволяющие каждому человеку и гражданину свободно и самостоятельно избирать вид и меру своего поведения, созидать и пользоваться предоставленными ему социальными благами как в личных, так и в общественных интересах.
§ 2. Основные обязанности человека и гражданина
и их характеристика
Если правам и свободам личности в действующей ныне Конституции н в литературе уделяется большое внимание, то этого нельзя сказать об основных обязанностях7. В Конституции содержатся лишь пять статей, посвященных обязанностям. ‘В литературе же имеются лишь отдельные статьи, в которых они анализируются8.
Подробнее см.: В ое в од и и Л.Д., Краснов М.А. О формах конституционного закрепления свободы личности в СССР//С”иетгкое государство ч пряно. 1982. NS4.C.3–2.
Близкие по смыслу к обязанности слова: долг, повинность, бремя, тяготы. В современном законодательстве синоним обязанное™ – долг.
Си..’Мату зовН.И.. СеменкоБМ. Исследование проблемы юридических обязанностей граждан С ССР//Советское государство и право. 1980. № 12; Е м B.C. К вопросу о понятии, содержании и сущности правовых обязан ноете и//Пестн. Моск. ун-та. 1981. № 1; К о р о т к о в а Л.П. Обязанности граждан по воспитанию детей//Советское государство и право. 1983. № 12; М а с л е к и и к о в ВА. Конституционные обязанности граждан СССР: сущность и проблемы реализации// Советское государственное право. 1983. № б.
135
Отсутствие в литературе полновесного анализа понятия обязанностей вовсе не означает недооценки их роли в правовом регулировании поведения членов нашего общества. Напротив, все авторы, в той или иной мере затрагивающие проблему обязанностей, довольно единодушно подчеркивают их важное значение в укреплении общественной дисциплины и правопорядка. Видимо, причина недостаточной разработки понятия юридической обязанности заключается в другом – в кажущейся простоте ее. “В Уголовном кодексе, в законах, регулирующих финансовую деятельность государства, административную деятельность государства и т.д., всюду мы найдем указания на известного рода обязанности и повинности гражданина”9.
Конституционные обязанности личности – лишь небольшая часть всех тех обязанностей, которые закон возлагает на нее. Они отличаются от прочих обязанностей граждан рядом особенностей, и все же можно говорить о едином понятии юридической обязанности независимо от того, в каком нормативном акте она записана.
Как известно, правовая норма, закрепляя должное поведение людей, регулирует их деятельность посредством установления либо прав, либо обязанностей. Категория “должное поведение”, т.е. поведение, обеспечиваемое принудительной силой государства и соответствующей санкцией в юридической норме, отражает специфику •права в целом, отличие правовых от всех других социальных норм. Однако она не дает достаточного представления о правах и обязанностях как таковых, не делает между ними каких-либо различий. Они в рамках должного существуют в степени долженствования, хотя эту степень категория “должного” не в состоянии выразить. Она не может быть с надлежащей полнотой отражена в категориях “возможности” и “необходимости”10.
Правовая необходимость полнее всего раскрывает существо юридической обязанности. Она, с одной стороны, указывает, что эта обязанность существует и развивается в рамках должного, установленного законом и обеспечиваемого государством поведения. С другой же стороны, она выражает содержание обязанности и присущую ей специфику. “Необходимость” для раскрытия обязанности играет такую же роль, какую в понятии прав и свобод личности выполняет “возможность’^)
В данном случае необходимость указывает то направление, в котором должен идти научный поиск при определении понятия юридической обязанности. Очевидно, юридическая обязанность есть
Алексеев Л.Л. Лекции по государственному праву. В кн.: Конституционное
право Ч II. Хрестоматия. М., 1994.
См.: X а 1! а и Герхард Социалистическое право и личность. М., 1971. С. 239.
136
не просто должное (правомерное) поведение, а это также и характеризуемое определенным качеством (вид) и находящееся в определенных границах (мера) поведение^Здесь налицо переход от сущности первого порядка к сущности второго порядка. Вторая выражает специфику правовой обязанности полнее и глубже, чем первая, и потому она является содержательнее ее.
,-”‘ “Должное” подчеркивает лишь одну сторону обязанности, ее, так сказать, внешний признак – “веление” должно быть исполнено. Это качество обязанности производно от нормы (ведь всякая норма должна быть исполнена). Но обязанность во внутреннем содержании – не норма, а закрепленное в норме требование следовать определенному поведению. “Должное”, таким образом, не выражает внутреннего содержания обязанности, не позволяет отграничить ее от нормы, в которой она фиксируется.
Н.С. Братусь и С.Ф. Кечекьян определяют обязанность не через “должное”, а через “долженствование”.
По мнению С.Н. Братуся, “обязанность, будучи мерой поведения, означает “долженствование”, необходимость этого поведения со стороны обязанного лица…”11.
“Долженствование”, как и “необходимость”, в отличие от “должного” выражает внутреннюю сторону обязанности. Оно позволяет взглянуть на обязанность как бы изнутри ее, со стороны обязанного субъекта, а не государства, установившего должное поведение и озабоченного тем, чтобы оно было исполнено.
С.Ф. Кечекьян, раскрывая понятие обязанности через “долженствование”, трактует его как “необходимость” и в своем определении предпочитает использовать термин “необходимость”, хотя и оговаривается, что употребление этого термина связано с некоторыми неудобствами. С.Ф. Кечекьян считает, что “правовая обязанность есть обусловленная … необходимость определенного поведения”12. Поскольку необходимость чаще всего употребляется в философском значении и здесь не связана с действующими в природе и обществе закономерностями, то он поясняет: необходимость употребляется не только в философском, но и в других смыслах.
Термин “необходимость” в данном случае используется в смысле “социальной связанности” поведения обязанного субъекта. По мнению С.Ф. Кечекьяна, здесь речь идет о связанности, создаваемой правопорядком, о необходимости, диктуемой нормами права и всей системой поведения людей13. Иначе говоря, содержащаяся в право-
Братусь С.Н Субъекты гражданского права. М , 1950. С. 11.
См.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.,
1958 С. 60.
Там же. С. 61.
137
вой обязанности необходимость в первую очередь вытекает не из объективных законов общественного развития, а из правовых норм. Но с точки зрения установленного государством правопорядка обязанность – это то же общественно необходимое поведение. Как видно, в данном случае идет речь о правовой необходимости, обусловленной природой существующего в стране общественного и государственного строя, т.е. конституционного строя.
/Как юридическая возможность, так и правовая необходимость особенно отчетливо проявляются в конституционных правах, свободах и обязанностях людей. J
В литературе предпринята не лишенная интереса попытка раскрыть понятие обязанности через категорию возможности. Так, Г.В. Мальцев полагает, что “юридическая обязанность есть не только должное, но и возможное в человеческом поведении”14. Однако содержащееся в обязанности возможное поведение в отличие от возможности, заключенной в субъективном праве, является одновременно и государственно необходимым. “Обязанность, – утверждает он, – есть возможность поведения, имеющая необходимый характер, т.е. возможное в поведении одновременно является и необходимым”15.
Как видно, здесь правильно подмечена связь правовой возможности и правовой необходимости. В праве эти категории не только взаимосвязаны, но и взаимно проникают. И, видимо, обоснованно будет характеризовать юридические права и свободы и юридические обязанности качествами возможного и необходимого поведения. Это особенно отчетливо можно проследить на примере конституционных прав и свобод и обязанностей. Как известно, право на основное общее образование является обязательным (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ). 8 этом предписании Конституции заключаются и возможность (право) и необходимость (обязанность). В органическом соединении возможность и необходимость находятся также и в политических правах и свободах.
Не следует из этого делать вывод, что как юридические права и свободы, так и юридические обязанности целесообразно раскрывать через категорию возможности. Мне представляется, что это делать нецелесообразно. Во-первых, потому, что при этом смазываются различия между правами и обязанностями, поскольку и права и обязанности в равной мере определяются как правовая возможность. Во-вторых, характеризуя как права и свободы, так и обязанности в виде правовой возможности, нужно оговориться, что в по-
ы
Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности (теоретические
вопросы) М., 1968 С. 71.
Там же. С. 74.
138
следнем случае речь идет о необходимой по закону возможности. Но необходимая по закону возможность и есть правовая необходимость. /Методологически правильнее будет раскрывать понятие прав и свобод через категорию правовой возможности, а юридических обязанностей – через категорию правовой необходимости. Такой подход позволяет установить существующие различия между правами, свободами и обязанностями, вскрыть содержание каждого из этих лравовых явлений. К этому же выводу в итоге приходит сам Г.В. Мальцев. “Государственное признание необходимости поведения, – пишет он, – такова основная специфическая черта обязанностей в отличие от субъективных прав”16. Хотя понятие обязанностей следует раскрывать через правовую необходимость, вместе с тем нужно помнить, что между необходимостью и возможностью нет барьера, “китайской стены”, что необходимость, имея строгие рамки, содержит в себе известные возможности.
Носитель конституционных обязанностей, например, должен строга следовать предписанным законом виду и мере поведения, но в границах этого правового требования он может проявлять свою самостоятельность и активность как в постановке цели, так и в ее реализации. В условиях демократического общества обязанное лицо является не пассивным объектом государственного властвования, а активной личностью, для которой практическое воплощение в жизнь обязанностей есть свободный творческий процесс, полный инициативы и созидания.
^Конституционные права, свободы и обязанности прежде всего опосредуют отношения и связи между государством и его гражданами. Возлагая на граждан основные обязанности, государство сохраняет за собой возможность в лице соответствующих органов устанавливать содержание и объем этих обязанностей путем издания конкретизирующих актов, определять условия их исполнения, принимать меры воздействия к тем, кто злостно уклоняется от их несе-ния-Д1одобно тому как конституционным правам и свободам соответствуют обязанности государства, выражающиеся в гарантиях этих прав, так и конституционные обязанности сопряжены с полномочиями государства и его органов создавать, руководствуясь принципами законности, такие условия, предпринимать такие меры, которые должны обеспечить неуклонное исполнение содержащихся в обязанностях предписаний. Иначе говоря/предоставляя гражданам права и свободы и возлагая на них обязанности, государство берет на себя бремя гарантировать эти права и сохраняет за собой возможность в пределах правопорядка прибегнуть к широкому диапа-
16
М а л ь ц е в Г.В Указ. соч. С- 76.
139
зону мер от убеждения до принуждения – с тем, чтобы установлен-
ные обязанности были исполнены, ‘i
В научной литературе имеются другие подходы в области интерпретации природы и содержания основных обязанностей. Их обычно истолковывают либо в связи с правами и свободами, пределами их осуществления, либо с принципами, прежде всего, с идеями равноправия. По словам немецкого исследователя X. Хофмана, “основные обязанности в сочетании с принципом равенства так сильно выросли с момента своего возникновения, что могут пониматься даже как основное право на равное распределение обязанностей…”17.
/ В отличие от прав (свобод) основные обязанности имеют широкомасштабное содержание. В Конституции они проявляются прежде всего в форме правового требования исполнять установленные законом вид и меру поведения либо воздерживаться от этого. Вследствие широкой формы обобщения обязанность нередко опирается не только на правовые нормы, но и нормы морали. “Иными словами, основные обязанности граждан сочетают в себе качества юридического веления с качествами морально-идеологического императива, а их нормативность обеспечивается действием своих элементов их содержания, т.е. нравственным долженствованием и юридической обязанностью”18.
Российская Конституция устанавливает прямое действие своих предписаний (ч. 1 ст. 15>. “Права и свободы человека и гражданина, – согласно ст. 18, – являются непосредственно действующими”. Если закрепленные конституцией права и свободы в отдельных случаях могут применяться непосредственно, то записанные в ней обязанности по общему правилу лишены такой возможности. В самом деле, ст. 57 предписывает каждому обязанность платить установленные законом налоги и сборы. Как видно из содержания указанной статьи, тут провозглашается общий принцип – “платить установленные законом налоги и сборы”. Однако для осуществления этого принципа недостаточно выполнения лишь этого правила. Для претворения в жизнь этого требования необходим специальный закон или даже несколько, которые определяли бы субъектов налогообложения, размер и виды налога и пр.19. Поэтому прямое действие норм, закрепляющих конституционные обязанности, без под-
Государственное право Германии. Т. 2. М., 1994.
Масленников В.Л. Конституционные обязанности граждан СССР: сущность и проблемы реализации//Советское государственное право. 1983. № 6. С. 5. см. подробнее также: Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 85–86,
В настоящее время готовится проект Налогового кодекся РФ.
140
крепления их специальным законодательством крайне затрудни-
тельно или вообще невозможнол
/ Обязанности в основе правового статуса человека и гражданина в реальной действительности выполняют разнообразные многоцелевые функции и социальные роли. В литературе они характеризуются следующим образом: одно из составляющих правового статуса личности; вид и мера должного поведения; гарантия и необходимое условие осуществления прав и свобод граждан; фактор укрепления
i ” 7(1
законности и правопорядка, выполнения функции государства .
Если юридические права характеризуются содержащейся в них личной свободой, то наиболее существенное в обязанностях заключается в ответственности за исполнение предписаний закона. Ответственность – социально-правовой фактор, который, с одной стороны, связывает обязанного субъекта существующим правопорядком, а с другой – стимулирует его активность, обеспечивает строгое и неуклонное исполнение обязанности21.
Конституционные обязанности устанавливаются как в целях осуществления интересов всего общества, государства, так и в интересах каждого отдельного гражданина. Обязанности, подобно конституционным правам и свободам, не следует отрывать от целей, выражением которых являются интересы.
Весь проделанный анализ позволяет определить понятие конституционных (основных) обязанностей.
Конституционная (основная) обязанность – это установленная государством в интересах всех членов общества и закрепленная в его Конституции необходимость, предписывающая каждому гражданину определенные вид и меру поведения и ответственность за ненадлежащее его исполнение^
§ 3. Единство основных прав, свобод
и обязанностей человека и гражданина
Если в прежних советских конституциях содержались нормы, закрепляющие единство основных прав, свобод и обязанностей, то нынешний Основной закон Российской Федерации подобных норм не содержит. “Осуществление прав и свобод неотделимо от исполнения гражданином обязанностей” – гласила ст. 59 Конституции СССР 1977 г. Это же положение закреплялось всеми советскими конституциями, принятыми в соответствии с Конституцией СССР.
См.: М а т у з о в Н.И., Семенеко Б.М. Исследование проблемы юридических обязанностей граждан С ССР//Советское государственное право. 1980. № 12.
Об ответственности в связи с правами и обязанностями см.: Боброва Н.А., Зражевская Ф.Д- Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985, особенно главы! и IV; Мат у зов Н.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987, особенном. VII “Позитивная ответственность личности”. С. 191–216.
141
Однако и сейчас конституции некоторых республик, входящих в Российскую Федерацию, фиксируют подобные положения (ст. 20 Степного уложения Республики Калмыкия).
Вопрос о единстве прав, свобод и обязанностей в основах правового статуса личности независимо от того, закреплен ли он в конституции или нет, является определяющим моментом правового статуса личности. Это единство обусловлено прежде всего сочетанием личных (частных) и общественных интересов. Именно это обстоятельство диктует необходимость рассматривать их как целостное правовое явление.
Как известно, в нашей Конституции опущена обязанность граждан трудиться. Это в известной степени символизирует теоретический и практический разрыв прав и обязанностей. В этой связи заслуживает всяческой поддержки посыл немецкого ученого Ф.Фабрициуса: “Право на труд признается в качестве примера прав человека. Вывод об обязанности трудиться представляется допустимым, ибо ценности, не обеспечиваемые природой, должны создаваться трудом”".
В системе права конституционные права, свободы и обязанности занимают свое особое место и представляют собой самостоятельный институт.
Как особый государственно-правовой институт основные права, свободы и обязанности обладают рядом таких свойств, признаков, которые выделяют их из всей системы прав, свобод и обязанностей граждан и обусловливают их определяющую роль в оформлении правового статуса личности в демократическом обществе и государстве.
Отечественные юристы единодушны в том, что основные права, свободы и обязанности образуют общественно-правовой институт, но они расходятся относительно его содержания. Если большинство ученых считают, что в этот институт следует включать все записанные в конституции права, свободы и обязанности гражпан, то некоторые, напротив, полагают, что к нему относятся не все, а лишь те права, свободы и обязанности, которые непосредственно связаны с функционированием государственной власти23.
По моему мнению, не часть, а конституционные права, свободы и обязанности в совокупности составляют государственно-правовой институт, ибо все они закрепляют место человека, его положение в обществе и государстве. Конституционные права, свободы и обязан-
ФабрициусФ Права человека и европейская политика М , 1995 С. 43–
44.
См. Лепешки и Л.И Курс советского государственного правя Т Г М, 1951-С 21, Он же Соотношение государственного права и норм советской Конституция// Советское государственное право. 1971 №2 С 107
142
яости фиксируют правовое положение граждан не в целом, а лишь его основы. Следовательно, всем им и каждому из них в науке конституционного права могут даваться лишь общая характеристика и оценка.
Предметом конституционного права является не взятое в отдельности то или иное, записанное в Основном законе право, свобода и обязанность, а все вместе, в единстве, в комплексе.
Вывод о том, что все взятые вместе основные права, свободы и обязанности образуют единый конституционно-правовой институт, имеет важное теоретическое и практическое значение, так как он позволяет взглянуть на них как на нечто целостное, обладающее специфическими признаками и свойствами системы. Конституционные права, свободы и обязанности рассматриваются как основополагающие. Основными конституционные права, свободы и обязанности являются не только по форме, поскольку они закреплены в Основном законе Российского государства, но, что особенно важно, и по содержанию- Именно содержание конституционных прав, свобод и обязанностей выделяет их из всей системы прав, свобод и обязанностей граждан, обеспечивает им в правовом статусе личности решающее значение. Форма же, т.е. закрепление их в Основном законе, есть лишь прямое следствие исключительного значения их содержания.
Иначе к этому вопросу подходил и А.Х. Махненко. Он считал, что единственным признаком, обеспечивающим для того или иного права качество основного, является закрепление его в конституции. В данном случае им отвергалось значение тех отношения., которые закрепляются основным правом, свободой или основной обязанностью, играющих, по моему мнению, решающую роль. А.Х. Махненко по этому вопросу писал: “Можно вести бесконечные и бесплодные дискуссии по вопросу о том, какие права и обязанности граждан являются основными, а какие – неосновными. Но единственным критерием основных принципов, прав и т.д. в данном случае является то, что эти принципы, права, обязанности и т.д. закреплены в Основном законе, в конституции”24.
На первый взгляд может показаться как раз наоборот, что решающее значение здесь имеет форма, а не содержание, поскольку именно по форме «роще всего отграничить конституционные права, свободы и обязанности граждан от всех других прав, свобод и обязанностей.
Однако основными записанными в Конституции права, свободы •и обязанности являются прежде всего потому, что они опосредуют
Махненко А.Х Основные институты государственного права европейских
стран народной демократии. М.,(1< №4. С. 26.
143
наиболее существенные, коренные, принципиальные отношения и связи между обществом и его членами, государством и его гражданами.
Это в первую очередь отношения, складывающиеся в связи с местом индивида в производстве и распределении общественных богатств. На основе господствующих в данную эпоху отношений собственности формируются связи, в том числе и правовые, между обществом, государством и личностью.
Таким образом, единство прав, свобод и обязанностей обусловлено как их содержанием, так и формой закрепления. Конституционная форма представляет собой один из факторов их единства.
Вопрос о правах, свободах и обязанностях, порядок их размещения решается конституциями по-разному. Наиболее распространенными является такой порядок, когда в Основном законе фиксируются только права и свободы, а обязанности отсутствуют. Как уже отмечалось, это прежде всего относится к старым конституциям (Конституция США, например). Другое размещение – это когда обязанности закрепляются отдельно от прав и свобод. Такая форма конституционного закрепления характерна для современных конституций.
Во многих конституциях права, свободы и обязанности записаны в одной главе и реже, когда им посвящены самостоятельные главы. В качестве примера можно привести Конституцию Республики Узбекистан (гл. Ш.
В современной Конституции Российской Федерации такие институты, как права и свободы, обязанности, а также их гарантии, представлены единой второй главой. Здесь разработчики, по моему убеждению, допустили некоторую нелогичность в порядке размещения этих институтов. Видимо, для более четкого восприятия этого документа требовалась не одна, а несколько самостоятельных глав, в которых бы последовательно закреплялись основные структурные элементы конституционного статуса человека и гражданина.
Практическое значение такого способа размещения прав, свобод и обязанностей и их гарантий оказало бы действенную помощь также и разработчикам законов, развивающих и конкретизирующих права, свободы и обязанности. Из этого тезиса вытекают для них примерно такие правила: во-первых, в любом законе должны содержаться не только права и свободы, но и обязанности, и они должны быть сопряжены между собой; а во-вторых, отсутствие одного из указанных компонентов делает закон односторонним, поскольку регулировать отношения между обществом, государством и личностью можно успешно, опираясь на два рычага – права и обязанности. Анализ новейшего законодательства показывает, что далеко не все законы отвечают этим требованиям.
144
Единство прав и обязанностей достигается в основном: а) посредством таких формулировок, в которых права и свободы трудно отделять от обязанностей. Они как бы сливаются между собой. Примером такого способа служит текст ст. 48. Здесь возможность основного общего образования является вместе с тем и обязанностью. В советских конституциях право граждан на труд означало в то же время и обязанность трудиться; б) путем сочетания различных но содержанию прав и обязанностей, например закрепленное в ст. 35, 37 право частной собственности и право на свободный труд связано с обязанностью платить установленные законом налоги и сборы (ст. 57); в) посредством согласования прав и свобод человека и гражданина с его обязанностями или путем гарантии прав одних обязанностями других. Так, в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ утверждается, что "осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц".
Здесь также уместно отметить наличие единства между правовым статусом личности и статусом государства, его органов, должностных лиц, а также общественных объединений. Предоставление прав и свобод человеку и гражданину и возложение на них определенных обязанностей должны координироваться с правами и обязанностями соответствующих субъектов правового обшения. Оно выражается в том, что правам и свободам личности должны соответствовать определенные обязанности государства и его органов. И наоборот, возложенные на человека и гражданина обязанности обусловливают права и полномочия государства, государственных органов и должностных лиц. Сравните две нормы Конституции: "Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе" и "Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации...".
Здесь в первом случае речь идет о праве граждан, во втором – об обязанности Президента РФ.
Однако, определяя правовой статус, например, органа государства посредством указания на права и обязанности, конституция и закон порой не делают различия между этими двумя институтами. Оно объясняется тем, что в правовом статусе любого органа и должностного лица права и обязанности сливаются воедино, образуя их компетенцию. Для государственного органа и должностного лица в их практической деятельности не имеет в общем большого значения, определятся ли предоставленные ему полномочия терминами "имеет право" или "обязан". И в том и в другом случае они должны осуществить определенные действия или воздержаться от них. Использование обсуждаемых терминов при характеристике компетенции государственного органа или должностного лица вызывается необходимостью подчеркнуть обязательность предоставленных им
145
правомочий. Когда говорится о праве, то этим самым закон предоставляет им более широкую возможность, большой простор для выбора деятельности. Этим термином обозначается, что законом установлены определенные границы для усмотрения целесообразности того или иного действия, возможность выбора. Термином же "обязан" пределы выбора сужаются до определенных границ. Но в общем и целом и права и обязанности объединяются более емким понятием – "предмет ведения" и "полномочия" (компетенция). Однако такое истолкование прав и обязанностей применимо к органам власти, должностным лицам н не может быть использовано для характеристики правового статуса личности. В последнем случае даже при слиянии прав и обязанностей между ними все же пролегает определенное различие.
Рассуждая о единстве прав и обязанностей, следует, по-видимому, поддержать характеристику, данную Н.И. Матузовым. По его мнению, единство прав и обязанностей выражается: в их одинаковой социально-политической однородности, одинаковой значимости и ценности; в их юридической согласованности; в диалектическом взаимодействии как парных категорий; в однозначности роли как определителей вида и меры поведения субъектов (соответственно возможного и необходимого); невозможности раздельного (независимого) функционирования и реализации; в общности целей, путей, задач развития; в гарантированности со стороны государства и одинаковой заинтересованности в осуществлении и тех и других25.
В прежних советских конституциях как права, так и обязанности, закрепляя правовое положение личности, несли также идеологическую нагрузку. Ныне, когда взят курс не деидеологизацию конституций и законов, некоторые права и в особенности обязанности не восприняты Российской Конституцией 1993 г. Отсутствуют в Конституции РФ и основных законах ряда ее субъектов такие права, как: право на труд (ст. 40 Конституции СССР 1977 г.) и обязанность трудиться (ст. 60), обязанность беречь и укреплять социалистическую собственность (ст. 61), обязанность оберегать интересы государства (ст. 62), обязанность уважать национальное достоинство других граждан, укреплять дружбу наций и народностей (ст. 64), обязанность уважать права и законные интересы других лиц, быть непримиримым к антиобщественным поступкам, всемерно содействовать охране общественного порядка (ст. 65), содействовать развитию дружбы и сотрудничества с народами других стран, поддержанию и укреплению всеобщего мира (ст. 69).
Если от одних прав и обязанностей по идеологическим соображе-
25
См.: М а т у з о н Н.И. Правовая система и личность. С. 182.
146
ниям или в связи ^ориентацией государства на новые ценности необходимо отказаться, то от других, возможно, отказываться нецелесообразно. Напрасно, в частности, новая Конституция не включила в свой текст право на труд, обязанность уважать национальное достоинство других граждан.
§ 4. Признаки конституционных прав, свобод
и обязанностей человека и гражданина
Ковда заходит речь о правах, свободах и обязанностях человека и • гражданина, то в первую очередь имеют в виду те из них, которые провозглашены во Всеобщей декларации прав человека и международных пактах, а также записанные в национальных конституциях. Эти права, свободы и обязанности хотя и составляют небольшую часть всей системы, тем не менее символизируют ее в целом. Для f Л них характерен целый ряд признаков: I) конституционные права, г свободы и обязанности являются основными; 2) составляют юридическую базу для всей системы прав, свобод и обязанностей; 3) обладают наивысшей юридической силой; 4) подлежат повышенной защите.
В ходе длительной и упорной борьбы за права и свободы личности сложился довольно устойчивый комплекс политических свобод и гражданских прав. Эти права и свободы приобрели характер широко признанных социально-политических ценностей. И уже в силу традиции, независимо от того, содержатся ли эти права и свободы в конституции или яет, в общественном сознании они все равно относятся к основным.. С неуклонным их соблюдением обычно связывается представление о справедливости, демократии, правопорядке, законности и пр. ^
Немаловажную роль в признании за традиционными правами- и свободами качества основных играет их закрепление во Всеобщей декларации прав человека, одобренной ООН в 1948 г., и в международных пактах о правах человека, принятых в 1966 г.26
В ныне действующей Конституции России хотя записанные в ней права, свободы и обязанности в заголовке не определяются как основные, тем не менее в ее тексте этот термин используется.
Как уже отмечалось, основными права, свободы и обязанности граждан являются в первую очередь потому, что они опосредуют наиболее существенные коренные отношения между государством и
По этому вопросу подробнее см.: Островский Я.А. ООН и права человека, М,, 1968; Аркадьев Н.А., Я го ре в Я. Пакты о правах человека. 1967. №5; Фабрициус Ф. Права человека и европейская политика. М., 199?; Карташкин В.А. Международная защита прав человека. М., 1976.
г> • и жы! м
147
его гражданами в связи с их местом в важнейших областях жизни и деятельности. Но, будучи основными по содержанию, соответствующие юридические возможности могут стать таковыми по форме, если они будут закреплены в Основном законе государства.
/ В ныне действующей Конституции РФ записаны лишь такие права, свободы и обязанности, которые сложились на базе вызревших в обществе коренных, существенных отношений и связей между государством и его гражданами. Эти права, свободы и обязанности являются основными и фактически, и юридически.^)
Те или иные права, свободы и обязанности граждан могут к определенному времени развития общества сложиться как основные, если они опосредуют принципиальные и существенные отношения между обществом и его членами. Но, несмотря на это, за ними может быть и не признана соответствующая юридическая сила, так как они не записаны в конституции.
/В качестве основного, например, ныне сложилось право на охрану чести и достоинства граждан. “Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления”, – сказано в ч. 1 ст. 21 Конституции РФ. Охрана названного права предусмотрена Гражданским кодексом (ст. 152), а также нормами уголовного права. Все это выделяет его из системы прав, свобод и обязанностей и ставит в один ряд с другими основными правами и свободами граждан. Видимо, то же можно сказать о праве на охрану брака и семьи, закрепленного соответствующими нормами законодательства Российской Федерации. Еще недавно такое основополагающее право, как свободное передвижение и выбор места пребывания, не было записано в Конституции СССР и России. Теперь же оно закреплено в ст. 27 Конституции РФ.
^Быть основным – это не единственный признак конституционных прав, свобод и обязанностей граждан. Кроме этого им присущ ряд других признаков и свойств, которые обособляют их в системе прав, свобод и обязанностей граждан.
Конституционные права, свободы и обязанности являются юридической базой для всех прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, записанных в текущем законодательстве, ибо они содержат исходные, принципиальные положения в той или иной сфере регулирования общественных отношений. Провозглашенное в ст. 34 Конституции РФ право граждан на предпринимательскую деятельность содержит исходное, принципиальное положение для регулирования сферы хозяйственной жизни. Чтобы установить исходные положения, конституционные права, свободы и обязанности должны формулироваться в самом общем виде, однако должны быть определенными по содержанию. Только при этом условии они будут иметь прямое действие и обеспечивать необходимый простор для
148
текущего законодательства, призванного развивать записанные в
Конституции права, свободы и обязанности.
?_Из того факта, что конституционные права, свободы и обязанности являются юридической базой для других прав, свобод и обязанностей, вовсе не вытекает вывод, что вторые составляют часть пер-вых._)Соотношенне между этими двумя группами прав, свобод и обязанностей – не отношение части к целому. И конституционные права, и права, установленные нормами каждой отдельной отрасли права, носят самостоятельный характер. Соотношение тут еовер-шенно-иное: оно-состоит в том, что]конституционные права, свободы и обязанности граждан указывают исходное, главное направление развития всей системы прав и обязанностей граждан./Конститу-ционные права, свободы и обязанности определяют в принципе содержание, основную целевую направленность всех других прав, свобод и обязанностей.
Однако записанные в Конституции права, свободы и обязанности для своего претворения в жизнь нуждаются в конкретизации и развитии посредством текущего законодательства. В противном случае они рискуют в значительной степени остаться нереализованными. Поэтому, подчеркивая самостоятельное значение конституционных прав, свобод и обязанностей, в то же время не следует их отрывать от всех остальных прав, свобод и обязанностей, в совокупности которых воплощены содержащиеся в них идеи.
В результате правотворчества, развернувшегося в нашей стране за последние годы, целый ряд конституционных прав и свобод, а также их обязанностей были конкретизированы в нормах текущего законодател ьства.
^Конституционные права, свободы и обязанности обладают наивысшей юридической силой.
{Из этого свойства прежде всего следует, что все другие права, свободы и обязанности должны в принципе соответствовать конституционным правам, свободам и обязанностям граждан^ Указанное положение не нужно понимать буквально, будто в текущем законодательстве могут закрепляться лишь такие права, свободы и обязанности, которые тождественны по содержанию конституционным. Необходимо, чтобы все другие права, свободы и обязанности, возла-гаемые.на граждан различными нормативными актами, не противоречили, а соответствовали в принципе конституционным правам, свободам и обязанностям.^ этом, как известно, выражается принцип законности. Соответствие всех других прав и обязанностей граждан конституционным вовсе не исключает, а предполагает их многообразие, так как они призваны удовлетворять разнообразные интересы и потребности личности, коллектива, общества. Соответствие должно пониматься как их единство в главном, в основном,
149
t.e. согласие в целях, которые стоят перед обеими группами прав, свобод и обязанностей. Ь
Нередко это подчеркивается и внешним образом. Нормативные акты, развивающие записанные в Конституции права, свободы и обязанности и устанавливающие в соответствии с ними другие права, свободы и обязанности граждан, обычно содержат ссылки на надлежащие статьи Основного закона. “В целях обеспечения конституционного права граждан на труд в условиях, отвечающих требованиям гигиены, усиления надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда, – говорится в одном из Указов Президента РФ от 13 мая 1994 г. № 850, – постановляю…”.
Во всей полноте и многообразии закрепленные во второй главе конституции права и свободы будут развиты и конкретизированы лишь с принятием Свода законов Российской Федерации. Начало этому было положено Указом Президента РФ от 9 февраля 1995 г. № 94. В нем, в частности, говорится: “В целях реализации положений статьи 15 Конституции Российскрй Федерации, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности, укрепления конституционной законности постановляю; I) Признать необходимым начать подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации – официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации”. В данном Указе ведущим юридическим учреждениям Москвы предложено представить рекомендации в первом полугодии 1995 г. по принципам формирования и структуре Свода законов Российской Федерации. Министерству юстиции Российской Федерации и Государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации в качестве первого этапа подготовки к изданию Свода законов Российской Федерации осуществить в течение 1995 г. инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, в целях формирования хронологического собрания действующих нормативных актов на машиночитаемых носителях.
Из наличия у конституционных прав, свобод и обязанностей высшей юридической силы вытекает также, что лицам не могут быть предоставлены такие права или возложены на них такие обязанности, которые противоречат или несовместимы с конституционными. В случае возникновения подобной ситуации действуют конституционные права, свободы и обязанности, а противоречащие им права, свободы и обязанности должны быть отменены компетентными государственными органами. “В Российской Федерации не долж-
150
Г”
Ф~А
ны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина” (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).
Обеспечение за конституционными правами, свободами и обязанностями высшей юридической силы является гарантией незыблемости всего правового статуса человека и гражданина. ^
Российское государство берет на себя обязанность охранять, обеспечивать и защищать, т.е. гарантировать, все права и свободы человека и гражданина независимо от того, в каком нормативном акте они записаны (ч. 1 ст. 45). Однако повышенное внимание оно уделяет основным правам и свободам, а также обязанностям. Это выражается в том, что указанные права и свободы закреплены в специальной главе Конституции (гл. 2). Оно также проявляется и в том, что содержащиеся в Основном законе государства положения, направленные на реализацию прав и свобод, имеют в виду прежде всего претворение в жизнь именно основных прав и свобод. Принятые в их развитие и конкретизацию законы и иные нормативные акты должны быть опубликованы. “Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения” (ч. 3 ст. 15)._Как уже не раз отмечалось, конституционные права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодателей и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18)./Главная нагрузка в деле гарантий основных прав и свобод возлагается на органы правосудия. Суд призван не только восстанавливать нарушенные права и свободы человека и гражданина, но и обеспечивать их неуклонное претворение в жизнь посредством разбирательства обращений граждан в суд, связанных с несвоевременным, с неполным осуществлением или просто-напросто игнорированием органами власти и должностными лицами установленных законом прав и свобод.27.
Повышенные гарантии проявляются и в том, что Конституция предусматривает должность Уполномоченного по правам человека (ч. 1 п. “д.” ст. 103). Она также предоставляет необходимые полномочия Конституционному Суду. “Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом (ч. 4 ст. 125
См • Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 8 от 31 октября 1995 г. “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия “//Государство и право №4, 1996.
151
Конституции РФ и гл. XII Федерального Конституционного закона
о Конституционном Суде Российской Федерации). f
Л Российская Федерация наряду с усиленной охраной прав и свобод проводит политику, направленную на неуклонное обеспечение основных, конституционных обязанностей. Такое усиленное внимание к основным обязанностям выражается в образовании специальных органов, призванных обеспечить их непреложность. Для неуклонного исполнения обязанности платитЁГ~закбнно-установленные налоги и сборы созданы федеральная налоговая инспекция и налоговая полиция. Основная обязанность нести военную службу подкрепляется специальными органами (военкоматами) в составе Министерства обороны Обеспечивать соблюдение законов и других нормативных актов призваны органы прокуратуры. Таким образом, каждая из конституционных обязанностей подкрепляется как соответствующими нормативными актами, так и определенными организационными структурами.–
В теории и практике реализации основных прав и свобод уделяется первостепенное внимание. Примером этому может служить французский опыт, обобщенный в книге Ф Люшера “Конституционная защита прав и свобод личности”, в которой на протяжении более чем трехсот страниц анализируются законодательство и конституционные учреждения Франции, направленные на обеспечение реальности основных прав и свобод. В книге по преимуществу идет речь о роли в этой области двух органов – Конституционного совета и Государственного совета республики. Автор делает вывод, что без соответствующего законодательства и деятельности упомянутых органов права и свободы личности не могли бы быть реализованы По словам Ф.Люшера, контроль за мерой соблюдения в законодательстве принципа “общего интереса” во Франции осуществляют одновременно и Конституционный и Государственный совет, но первый орган это делает применительно к общему принципу свободы, а второй – оценивая правомерность управленческих решений с точки зрения охраны прав граждан28.
§ 5. Юридическая природа конституционных прав, свобод
и обязанностей человека и гражданина
В настоящее время, говоря об основных правах и свободах, как
уже отмечалось, редко используют термин “субъективные права”
Более других в этом случае употребляется просто “лрзва и основ-
ные свободы” человека. Между тем юридическая природа конститу-
ционных прав и свобод может быть раскрыта и понята лишь в
28
ЛюшерФ Конституционная защита прав и свобод личности М 1993
152
сопоставлении объективного права как совокупности норм и субъективного права как возможности человека избирать вид и меру поведения в рамках закона.
Проблема юридической природы конституционных прав, свобод и обязанностей хотя и не сводится к обсуждению их субъективного характера, тем не менее этот вопрос занимает в ней одно из центральных мест29,
Ныне в литературе по данному вопросу сложились две противоположные точки зрения. Сторонники одной из них отрицают субъективный характер конституционных прав, свобод и обязанностей. Напротив, приверженцы другой решительно высказываются за признание за ними такого качества. Если в недалеком прошлом первая точка зрения была господствующей, то теперь, видимо, большинство за теми, кто отстаивает субъективный характер конституционных прав, свобод и обязанностей.
Ученые, отрицающие за ними качество субъективности, для подтверждения своего мнения выдвигают ряд доводов. Но все они в конечном счете опираются на одно исходное положение: субъективное право может существовать только в рамках конкретного правового отношения. Оно, взятое вне правоотношения, исключенное из него, превращается в ничто, в социальный нуль. Такое истолкование субъективного права всецело вытекает из его прямого противопоставления так называемому объективному праву.
Если субъективными считать исключительно права, свободы и обязанности, существующие в рамках конкретных правоотношений, то в таком случае их особенности полнее всего могут предстать в сопоставлении с объективным правом. Но права, свободы и обязанности, приобретенные гражданином в конкретных правоотношениях, не являются его единственными: правами, свободами и обязанностями. Ему также присущи и все те права, свободы и обязанности, которые закреплены за ним законом.
Юридическую природу конституционных прав, свобод и обязанностей, их особенности во всей полноте можно выявить, рассматривая их как главный элемент правового положения человека и гражданина.
Характеризуя конституционные права, свободы и обязанности граждан как субъективные, необходимо подчеркнуть тот несомненный факт, что они принадлежат каждому гражданину, являются его личными правами, свободами и обязанностями. Следует самым решительным образом отвергнуть утверждение, будто конституционные права, свободы и обязанности имеют своим адресатом некоего
29
Не случайно поэтому Н И Матузов, рассматривая конституционные права граждан, наибольшее внимание уделяет доказательству их субъективного характера <см МатузовНИ Личность Права Демократия Гл III С 147–174)
[53
абстрактного гражданина30, а не каждого человека. Субъективность конституционных прав, свобод и обязанностей и состоит именно ь том, что они принадлежат не только всем вообще, но и каждому отдельному гражданину, что “принадлежащее субъекту право (как вид и мера его возможного поведения) зависит в известных пределах от его воли и сознания, личного желания и усмотрения особенно в смысле использования”*1. Однако такой характеристикой конституционные права, свободы и обязанности граждан ни в коей мере не отождествляются с их правами, свободами и обязанностями, приобретенными в результате вступления в те или иные конкретные правоотношения. Хотя и первые и вторые суть субъективные, личные права, свободы и обязанности граждан, тем не менее их юридическая природа различна, их особенности неодинаковы. Они приобретают качество субъективности по различным основаниям. Здесь налицо два самостоятельных правовых явления, имеющих одно общее начало. Поэтому не следует переносить особенности прав, свобод и обязанностей в конкретном правоотношении на конституционные; точно так же не следует стремиться обнаружить отсутствие особенностей прав и свобод в конкретном правоотношении у конституционных и тем самым доказать их несубъективный характер.
Между тем все, кто опровергает субъективный характер основных прав, свобод граждан, прибегают к этому приему. Они исходят из того, что эти права и свободы могут быть охарактеризованы субъективными лишь в том случае, если они имеют свойства прав в свобод в конкретном правоотношении.
Именно с этих позиций опровергал тезис о субъективном характере конституционных прав граждан Д.М. Чечот. “Мнение авторов, рассматривающих право на труд, право на обеспечение в старости, право на образование и т.д. в качестве субъективных прав граждан, несостоятельно”, – утверждал он. По его словам, оно опирается на целый ряд ошибочных исходных данных. Во-первых, на тезис о возможности существования права без корреспондирующей ему обязанности (или наоборот). Во-вторых, на утверждение о том, что субъективное право на труд или право на образование постепенно развилось из явлений, которые вначале (в силу социально-экономических условий) не носили характера субъективного права32. В-третьих, сторонники этого мнения упускают из виду то, что консти-
30
См.: П а т ю л и н В.А. Субъективные права граждан основные черты, стадии,
гарантии реализации//Советское государство и право 1971 №6 С. 28
МатузовНИ К делению права на объективное и су бъектипное/ /Правоведе-
ние. 1971 №2 С. 105.
См – Ч е ч о т Д.М. Субъективное право и формы его защиты Л., 1968.
С. 16–П
154
туционные права, как и правоспособность, лежат й-сфере возможности, в го время как субъективное право находится в сфере действительности. Поэтому они в отличие от субъективных прав непосредственно не могут защищаться в судебном порядке. В-четвертых, если допустить, что конституционные права являются субъективными правами граждан, то неизбежным следствием этого должно быть признание их “неравенства”, так как права, свободы и обязанности субъектов в конкретных правоотношениях могут быть и неравны. Отсюда автором делается вывод, что признание конституционных прав, свобод и обязанностей субъективными противоречит принципу равенства правового статуса человека и гражданина.
Хотя приведенные Д.М. Чечотом доводы были высказаны давно, тем не менее и сегодня можно встретить подобные утверждения. Ныне действующая Конституция РФ, на мой взгляд, пошла по другой линии – по линии признания субъективными записанных в ней прав и свобод. Это, в частности, подтверждается тем, что упомянутые права и свободы широко защищаются судебными органами: “Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод”, “Решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд” (ч. I, 2 ст. 46).
Все приведенные выше аргументы исходят из того еще не доказанного кем-либо тезиса, что субъективными правами граждан являются лишь исключительно те из них, которые приобретены ими в результате вступления в конкретные правовые отношения. Все юридические особенности этих прав, свобод и обязанностей обобщаются и объявляются в качестве единственных и абсолютных признаков субъективного права. Поскольку же конституционные права, свободы и обязанности не вполне отвечают этим признакам, постольку отсюда делается категорический вывод, что концепция о субъективности этих прав несостоятельна.
Чтобы опровергнуть субъективный характер конституционных прав, свобод и обязанностей, совершенно недостаточно доказать, что им не присущи особенности прав, свобод и обязанностей лица в конкретном правоотношении. Для этого нужно также показать, что эти права, свободы и обязанности имеют “безличный” характер, что они принадлежат только всем и никому в отдельности, Субъективным в данном случае признается только такое право, которое принадлежит строго определенному лицу. Если же право принадлежит не только данному, конкретному лицу, но и всем другим лицам, то оно на этом основании не рассматривается субъективным и квалифицируется как элемент правоспособности.
Отправным пунктом для выявления юридической природы кон-
155
ституционных прав, свобод и обязанностей служит тезис о том, что они опосредуют отношения и связи граждан с государством. Эти отношения и связи вызваны к жизни политико-правовой принадлежностью каждого гражданина к народу, осуществляющему суверенную власть в стране. Человек в них выступает прежде всего как гражданин, как ассоциированный носитель суверенитета. Указанное качество гражданина имеет решающее значение и для других опосредуемых отношений.
В опосредуемых конституционными правами, свободами и обязанностями отношениях и связях государство также выступает в своем строго определенном качестве. Оно присутствует в целом как единая, охватывающая всех граждан политическая организация, а не в виде своих агентов – многочисленных органов, действующих от его имени. В указанном качестве государство и является стороной всех тех отношений и связей, которые закрепляются конституционными правами, свободами и обязанностями граждан. Подобного рода отношений, где государство выступает как их субъект, в конституционном праве имеется немало, и выраженные в основных правах, свободах и обязанностях связи не составляют какого-либо исключения. В общетеоретической и государственно-правовой литературе эти отношения уже не раз отмечались, указывались также их особенности33. Тем не менее при анализе конституционных прав, свобод и обязанностей далеко не все авторы и отнюдь не в полной мере исходят из специфики этих отношений.
В литературе высказывается мысль, что юридическую природу основных прав, свобод и обязанностей граждан можно объяснить, исходя из теории так называемых абсолютных субъективных прав34.
На мой взгляд, главный порок в предпринятой попытке заключается в том, что не учитывались особенности конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, ке делались какие-либо различия между ними и другими записанными в законе правами, свободами и обязанностями граждан. В результате по своей юридической природе конституционные права, свободы и обязанности граждан приравниваются к праву частной собственности. Присущие праву собст-
См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966 С. 140 и ел.; О с н о в и н B.C. Советские государственно-правовые отношения. М., 1965. С. 12; М в ту зовН.И. Правовая система и личность. М., 1988. С. 244; С и н ю к о в В.Н. Российская правовая система- Введение в общую теорию. Саратов, 1994.
См.: Г е н к и н Д.М Право собственности кик абсолютное право//Советское государство и право. 1958. № 6. С. 93, 95; Н е д б а и л о П.Е. Применение советских правовых норм. М., 1960. С. 108 и др.; Я в и ч Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 118; К у ч и п с к н и В.А. Личность, свобода, право. Минск, 1969. С. 118.
156
венности особенности переносятся на конституционные права. Они рассматриваются как абсолютные субъективные права, т.е. права, носителям которых в качестве обязанных субъектов противостоит неопределенное число лиц, каждое из которых должно воздерживаться от какого-либо вмешательства в их осуществление. Одни авторы анализируют эти права в рамках особых общерегулятивных правоотношений, в которых носителю конституционных прав в качестве обязанного субъекта противостоит неопределенное число лиц35 или определенный комплекс общественных отношений, соответствующих существующему строю. Другие же справедливо указывали на уязвимые стороны первой точки зрения и, стремясь избежать их, предлагали рассматривать конституционные права вне правоотношений30.
Применительно к конституционным правам, свободам и обязанностям, за исключением права частной собственности (ч. 1 ст. 35), неудовлетворительность этих концепций состоит в том, что они не рассматривают указанные права, свободы и обязанности в рамках отношений “государство–гражданин”, и, в особенности, обе они отрывают их от гарантий37. Ведь для обладания правом собственности вполне достаточно пассивной обязанности всех других лиц не вмешиваться в возможность владеть, пользоваться и распоряжаться вещью. Большинство же конституционных прав могут быть подлинными правами, а не благими пожеланиями, не декларациями только при условии, когда они подкрепляются постоянной и активной деятельностью государства.
Если не придавать должного значения указанным различиям, то может показаться, будто конституционные права, свободы или обязанности или, по крайней мере, некоторые из них существуют вне рамок каких-либо правовых связей гражданина с государством, “Выступление на митинге в порядке осуществления свободы слова, – пишет В.А.Кучинский, – отнюдь не означает того, что выступающий находится в правоотношении со всеми его участниками или с государством”38.
Конечно, для выступления на митинге гражданину нет нужды вступать в какие-либо конкретные правоотношения. Но означает ли
См.: Алексееве.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. С 23,139 и др.; Он же. Социальная ценность права в советском обществе. С. 146, 1971.
См.: Строгоаич М.С. Основные вопросы советской социалистической
‘законности. М.. 1966: К у ч ин с к и и В.А. Личность, свобода, право.
37
См.: Кучинский. В.А. Личность, свобода, право. С. 118.
Там же. Сюда же следует отнести права и свободы в сфере личной безопасности
и частной жизни (ст. 20, 21 и т.д.). ,
157
это, что конституционное право на свободу слова существует вне каких-либо правовых связей, в частности государства с гражданином, реализующим это право? Думается, что отрицание в данном случае, как и в других подобных случаях, связей гражданина и государства является заблуждением, вызванным игнорированием роли гарантий. Гражданин имеет возможность беспрепятственно пользоваться свободой слова не только потому, что она предоставлена ему Основным законом, но и потому, что на государстве лежит прямая обязанность гарантировать свободу слова, как и другие конституционные права и свободы. Здесь налицо прямая правовая связь – конституционным правам и свободам гражданина корреспондирует обязанность государства осуществлять деятельность, направленную на обеспечение этих прав и свобод, на претворение их в жизнь.
Сам по себе факт, что отдельные конституционные права и свободы (свобода слова, неприкосновенность личности, свобода передвижения, пребывания и места жительства и др.) и многие конституционные обязанности могут реализоваться вне конкретных правоотношений, вовсе не опровергает и не может опровергнуть утверждения, что все конституционные права, свободы и обязанности опосредуют отношения и связи между гражданами и государством, формой реализации их могут быть как конкретные правоотношения, так и отношения, не урегулированные нормами права.
Представляется, что было бы в равной мере ошибочным приписывать конституционным правам и свободам граждан особенности как относительных, так и абсолютных прав. Конституционные права и свободы имеют некоторое сходство и с первыми и со вторыми, но это сходство не имеет глубоких корней, и потому они не могут быть приравнены по своему характеру ни к тем, ни к другим.
Хотя в опосредуемых конституционными правами, свободами и обязанностями отношениях и связях государство, как и его граждане, выступает лишь стороной, но оно, естественно, имеет здесь решающее значение. Сообразуясь с потребностями общества и интересами его членов, государство предоставляет своим гражданам права и свободы, возлагает на них обязанности, определяет объем как первых, так и вторых, наделяет средствами и создает условия для возможно полной их реализации.
В данном случае государство одновременно выступает и как учредитель основных прав и свобод граждан, и как сторона, взявшая на себя обязанность осуществлять их обеспечение, охрану и защиту.
Анализ процесса реализации конституционных прав, свобод и обязанностей также позволяет выявить ряд существенных их особенностей. Как известно, для осуществления любых прав необходимо, чтобы они принадлежали данному лицу, были у него в наличии, чтобы он
158
имел реальную возможность пользоваться ими. Именно такими и являются основные права и свободы граждан Российской Федерации. Они закрепляются за гражданами в Конституции России и благодаря соответствующим гарантиям и активной деятельности органов государства, многочисленных общественных объединений превращаются в наличные юридические возможности каждого гражданина.
Отстаивая мысль о том, что конституционные права и свободы гражданина являются их наличными правами, которыми они обладают постоянно, до вступления в соответствующие конкретные правоотношения, необходимо при этом не только помнить о гарантиях этих прав, но и о своеобразии их содержания. Оба этих момента должны приниматься во внимание, когда речь идет о конституционных правах и свободах как об особой разновидности субъективных прав граждан.
Все без исключения конституционные права, свободы и обязанности граждан РФ, несмотря на свое сложное содержание, выражены в Основном законе в крайне общей форме. Конечно, Конституция не может и не должна давать исчерпывающее описание содержания всех тех прав, свобод и обязанностей, которыми она наделяет граждан. Это задача текущего законодательства. И все же решающее значение при определении содержания любого конституционного права, любой конституционной свободы и обязанности принадлежит Основному закону государства. Содержание записанных в конституции прав, свобод и обязанностей образует не одна или несколько предусмотренных ими возможностей, а лежащая в их основе идея, получившая законодательное выражение в этих и других правовых возможностях.
Право на образование означает возможность получения дошкольного, основного общего (девятилетнего), среднего профессионального, высшего (на конкурсной основе) образования. Здесь содержание этого права граждан раскрыто через перечень основных школ, в которых гражданин может учиться и после окончания которых может получить соответствующее образование. Возможность получения каждого из указанных видов образования и составляет это конституционное право. Но ни один из упомянутых видов образования в •отдельности, ни все они вместе не могут охватить содержание рассматриваемого права граждан РФ, не могут исчерпать его. Во-первых, потому, что существуют и другие виды обучения, а во-вторых, в нашей стране школа является хотя и основной, но не единственной формой получения образования. Если все это принять во внимание, то можно прийти к выводу, что содержание права граждан на образование не сводится только к возможности обучения в том или ином учебном заведении, получения среднего или высшего образования и пр. Его суть заключается в возможности постоянно
в ЛД Воеводин 1™
овладевать знаниями, используя в этих целях как систему общеобразовательных школ, так и все другие существующие в стране виды обучения. Конституция РФ предоставляет, а государство поддерживает различные формы образования и самообразования (ст. 43).
Аналогичным путем следует подходить и ко всем другим конституционным правам, свободам и обязанностям. Их содержание было бы неправильно сводить к одной или нескольким конкретным правомочиям. Содержание каждого конституционного права заключается в том главном, на что прежде всего нацелено правообладание.
В большинстве случаев, чтобы осуществить определенные конституционные права, свободы и обязанности, граждане вступают в те или иные конкретные правоотношения. В результате возникновения этих правоотношений они приобретают уже новые права, свободы и обязанности, представляющие собой одно из конкретных проявлений тех многочисленных возможностей, которые заключаются в концентрированном виде в соответствующем конституционном праве, свободе или обязанности.
Тем не менее, несмотря на разнообразие прав, свобод и обязанностей граждан в конкретных правоотношениях, ими вовсе не исчерпывается все богатство возможностей, содержащихся в конституционных правах, свободах и обязанностях. Всегда остается простор для приобретения новых конкретных прав, свобод и обязанностей.
Некоторые конституционные права, свободы и обязанности граждане осуществляют и, не вступая в конкретные правоотношения. Для того чтобы осуществить свои конституционные права на жизнь, неприкосновенность личности, неприкосновенность жилища, тайну переписки, обязанность соблюдать Конституцию и законы и т.п., гражданину не нужно вступать с кем-либо в правоотношения. Они претворяются в жизнь в результате собственных усилий самих граждан. Правоотношения могут возникнуть вследствие нарушения этих прав, свобод и обязанностей или неправомерного их осуществления. Отдельные конституционные права и свободы (свобода слова, например) в зависимости от избранного гражданином способа реализации могут осуществляться как вне правоотношений, так и посредством вступления в них.
На наличие и содержание конституционных прав, свобод и обязанностей не влияет ни факт осуществления гражданином или неосуществления им этих прав, свобод и обязанностей, ни то, в какой форме они претворяются в жизнь.
Конституционные права, свободы и обязанности не погашаются в ходе их многократной или даже непрерывной реализации. В процессе пользования правом на информацию (ч. 4 ст. 29) у каждого гражданина может возникать и прекращаться множество конкретных субъективных прав, свобод и обязанностей, но конституцион-
160
ное право на информацию сохраняется постоянно, его содержание не зависит от того, какие конкретные права приобретает гражданин. По существу, большинство конституционных прав, свобод и обязанностей граждан находится в состоянии непрерывной реализации, но при этом они всегда сохраняются у граждан и их содержание остается постоянным. Относительное постоянство содержания конституционных прав, свобод и обязанностей, их непогапгаемость в процессе реализации – оба этих свойства обеспечивают стабильность правового статуса человека и гражданина.
С названными свойствами конституционных прав, свобод и обязанностей тесно связан и другой их специфический признак. На охрану конституционных прав, свобод и обязанностей нацелены соответствующие нормы всех отраслей права. Записанное в Основном законе право собственности охраняется не только нормами гражданского права, но и другими отраслями (уголовным, административным, например).
Итак, анализ юридической природы основных прав, свобод и обязанностей граждан позволяет глубже заглянуть в их сущность, выявить те их особенности и свойства, которые выделяют их из массы других прав, свобод и обязанностей, превращают их в основные и обособляют в самостоятельный государственно-правовой институт.
ГЛАВА ПЯТАЯ
СИСТЕМА, КЛАССИФИКАЦИЯ
И ВИДЫ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ,
СВОБОД И ОБЯЗАННОСТЕЙ
ЛИЧНОСТИ
§ 1. Место конституционных прав, свобод и обязанностей
человека и гражданина Российской Федерации в системе
прав и обязанностей личности
В юридической науке термин “система” применяется для характеристики политической организации общества, органов государства, права и многих других сложных общественных явлений. Система означает, с одной стороны, целостность и единство данного явления, а с другой – внутреннюю структурную дифференциацию составляющих его частей, т.е. их известную обособленность по отношению к целому. Системное рассмотрение всякого сложного общественного явления позволяет видеть и учитывать как общие черты всех структурных подразделений, образующих систему, так и их особенности. В этом выражается диалектика общего и особенного. “Системный подход, – справедливо замечают В.М.Чхиквадзе и Ц.А.Ямпольская, – позволяет сосредоточить внимание на выявлении интегративных качеств, возникающих в результате соединения элементов в единое целое”1.
В нашем законодательстве и в литературе права, свободы и обязанности граждан как в прошлом, так и в настоящем сравнительно редко характеризуются как единая система2. Между тем они, будучи сложной правовой категорией, представляют собой не простую совокупность, а систему, так как им присущи все качества последней: единство и внутренняя дифференциация3.
Указанные права и свободы едины в том смысле, что все они
ЧхиквадзеВм.,Ям польская Ц.А О системе советского права//Со-ветское государство и право 1967 № 9. С 32
Одним из первых этот вопрос был рассмотрен в книге “Советское конституционное право” под ред. С.И.Русиновой и В.А Рянжина. (Л., 1975).
В известной мере в пользу этого утверждения приводятся аргументы в книге “Государственное право Германии” (Ч. 6. И., 1904 С. 172–180).
возникают и формируются на основе существующих общественных отношений, которые составляют их содержание; все они так или иначе выражают интересы и потребности как всего российского общества, так и его отдельных членов; все они представляют собой возведенную в закон волю народа, а их содержание определяется конкретными условиями жизни наших людей.
Система прав, свобод и обязанностей российских граждан едина и в материальном и в юридическом отношениях, подобно системе российского права в целом4.
Однако совокупность прав, свобод и обязанностей российских граждан является не одноструктурным монолитом, а содержит в себе, подобно праву в целом, внутренние подразделения. В системе права такими относительно обособленными подразделениями являются отрасли права.
Как известно, главным классификационным основанием для деления права на отрасли в юридической науке приняты предмет и метод правового регулирования5. Поскольку права, свободы и обязанности, установленные нормами данной отрасли, составляют органическую ее часть, постольку все особенности, отграничивающие одну отрасль от других отраслей, полностью относятся и к закрепляемым ею правам, свободам и обязанностям. Одним словом, предмет правового регулирования составляет одно яз оснований для группировки прав, свобод и обязанностей российских граждан:, выделения из всей массы этих прав, свобод и обязанностей таких, которые опосредуют однородные отношения и связи. Поэтому можно говорить о соответствующих правах, свободах и обязанностях российских граждан в области административного, финансового, трудового, гражданского, семейного, экологического права. Все эти права, свободы и обязанности, будучи органической частью единой системы, индивидуализируются в ней в той же мере, в какой соответствующая отрасль права обособляется внутри всей правовой системы.
Деление прав и – реже – обязанностей человека и гражданина по отраслевом у принципу признается наукой и применяется в законодательстве6 . Широко используются такие собирательные поня-
См.Синюков В.Н Российская правовая система- Автореф дис. докт. юрид. наук. Саратов, 1995
В юридической литературе проблема системы права и оснований его классификации обсуждалась дважды в 1938–1940 и 1956–1958 гг. В ходе дискуссий было единодушно признано, ото основанием деления права на отрасли является предмет правового регулирования. Различные аспекты этой большой и сложной проблемы подробно обсуждаются в книге С.С.Алексеева “Общие теоретические проблемы системы советского права” (М., 1961)
См.: Лившиц РЗ. Теория права Гл. 7, §2. Система законодательства, М-, 1994 С. U3–124.
163
тля, как политические, трудовые, жилищные, семейные, имущественные, личные неимущественные, процессуальные права граждан.
Для правильного понимания основ правового статуса личности важно также знать не только то, что закрепляющие ее положение права, свободы и обязанности образуют систему, состоящую из группы прав, относящихся к различным отраслям, но и необходимо четко представлять, каково их значение во всей системе, какие функции выполняет та или другая отраслевая группа прав, свобод и обязанностей в оформлении юридического состояния, каковы взаимоотношения между этими группами.
Своеобразной попыткой установить взаимоотношения различных отраслей правовой системы явилось широко распространенное в прошлом и восстанавливаемое ныне деление права на публичное и частное. Указанное деление, подмеченное еще римскими юристами, было развито и обосновано в трудах многих ученых прошлого и начала настоящего столетия7. В прежние времена оно пользовалось всеобщим признанием, но и теперь это деление сохраняет свое значение. В его обоснование были положены разнообразные концепции. Однако ни одна из них так и не смогла дать удовлетворительного объяснения. И все же независимо от того, признается ли теми или иными авторами научная состоятельность деления права на публичное и частное или отрицается, оно не без оснований используется в научном обиходе8.
К тому же даже те из современных ученых, которые отвергают деление права на публичное или частое, все же пользуются им применительно к группировкам субъективных прав9.
Деление права на публичное и частное предопределяется господством частной собственности10, развитие которой с необходимостью предполагает известное ограничение государственного вмешательства в сферу частных интересов собственника. И в этом смысле указанное деление права имеет под собой вполне реальное основание. Оно исчезает тогда, когда общество уничтожает частную собственность и передает основные орудия и средства производства в распоряжение всего народа, делает их общественным достоянием. Поэто-
Ш вопросу о делении субъективных прав на пу&янчиоен частное право см.: Рождественский А. Теория субъективных публичньк прав. М., 1913.
С. 179–233.
g
Тихомиров Ю.А. Публичное право. Гл. 3, §5. “Гражданин – субъект публично-правовой деятельности”. М., 1995. С. 126–134.
Так, Марсель Прело записанные в преамбуле Французской Конституции 1946 г. права и свободы именует “Публичные пряна и свободы”, хотя и не делает тех выводов, которые делали старые юристы (см.: ГГ р е л о М. Конституционное право Франции. М., 1957. С. 347 и ел.).
См.: Маркс К.. Энгельс Ф. Соч. Т. 3. С. 63.
164
му в недалеком прошлом наша юридическая наука, руководствуясь известным положением В.Й. Ленина о том, что “для нас все в области хозяйства есть публично – правовое, а не частное…”11, в принципе отвергало деление права на публичное и частное12.
Хотя в советской правовой науке отвергалось деление прав на публичные и частные, тем не менее не отрицалась необходимость поисков такой их дифференциации, которая опиралась бы на лежащие в основе системы права твердые критерии.
Укрупненная классификация прав, свобод и обязанностей граждан, так же как и их отраслевая классификация, не имеет независимого характера, а определяется научной дифференциацией права в целом.
В соответствии с существовавшим в теории и практике делением отраслей права на три главных звена” права, свободы и обязанности также можно разделить на три группы: 1) основополагающие (ведущие); 2) материальные; 3) процессуальные.
Первая группа прав, свобод и обязанностей граждан закрепляется нормами конституционного права. Их отличительная особенность состоит в том, что они фиксируют основополагающие (общие) нормы, регулирующие отношения между обществом и личностью, государством и гражданином^; вторая – такими отраслями, как административное, трудовое, экологическое, гражданское, семейное и уголовное право, а третья – соответственна нормами гражданского, уголовного и арбитражного процесса. Такое распределение в принципе правильно, но применительно к системе прав и свобод личности оно нуждается в некоторых коррективах.
С большей и меньшей степенью определенности все правовые нормы по характеру выполняемых ими функций можно разделить на материальные и процессуальные. Лишь некоторым отраслям соответствуют процессуальные формы15 (уголовно-процессуальная,
Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 44. С. 398.
Подробнее см.: Карева М.П. К вопросу о делении права на публичное и частное //Советское государство и право. 1939. № 4.
См.: Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. С. 131.’
Об этом см. гл. 4 данной работы.
Хотя в недалеком прошлом советской наукой не признавалось наличие процессуальных (процедурных) норм в отраслях так называемого материального права, тем не менее отдельные ученые настойчиво вьсдвигали и обосновывали существование тамге норм в этих отраслях (см.: Лучин В.О, Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976; еще раньше см.: Салнщева Н.Г. К вопросу об административном процессе п СССР//Вопросы административного права на совре-” менном этапе. М., 1963; Она же: Административный процесс в СССР. М.. 1964; Она же: Гражданин и административна» юрисдикция в СССР. М., 1970; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М.. 1968. С. 49 и ел.; 94 и ел-).
165
гражданско-процессуальная и др.). Во многих отраслях, таких, как конституционное, трудовое, экологическое право, наряду с нормами материального права содержатся также и процедурные нормы. Нормы процессуального права имеются в большем или меньшем числе в каждой из указанных отраслей материального права. Отсюда нормы этих отраслей права закрепляют как материальные, так и процессуальные права и свободы граждан.
Подобно нормам материального и процессуального права, группируются права, свободы и обязанности.
К числу материальных прав, свобод и обязанностей относятся те из них, которые закрепляют за человеком и гражданином возможность удовлетворять свои потребности, пользоваться предоставленными обществом и государством разнообразными социальными благами. Главное функциональное назначение их в единой системе прав, свобод и обязанностей заключается в установлении тех благ, которыми личность имеет возможность пользоваться (право, свобода) или которые должна предоставлять обществу (обязанность, долг, повинность). В отличие от этого к категории процессуальных прав, свобод и обязанностей следует отнести те из них, которые осуществляют функцию обеспечения материальных прав и свобод, их защиту от возможных нарушений, а также восстановление, если они уже были нарушены. Иначе говоря, они определяют процесс, процедуру их осуществления.
Деление прав, свобод и обязанностей российских граждан на материальные и процессуальные имеет важное значение не только в теоретическом, но и в практическом плане. Что касается теоретического значения такой дифференциации, то оно заключается в более глубоком проникновении в механизм правового положения граждан (статуса), в выявлении особенностей отдельных категорий прав и свобод, в установлении их назначения во всей системе прав, свобод и обязанностей.
Практическую ценность этой классификации следует видеть в том, что материальные и процессуальные права и свободы не могут успешно и действенно функционировать друг без друга; нормативные акты, предоставившие гражданину те или иные материальные права, должны содержать и соответствующие процессуальные права, обеспечивающие фактическую возможность пользоваться ими16.
Процессуальные права и свободы по отношению к материальным правам и свободам имеют отчетливо выраженный служебный характер.
Особую функцию в этой системе выполняют права, свободы и обязанности личности, закрепленные в нормах конституционного
16
Прекрасной иллюстрацией к только что сделанному мной утверждению служат
работы, помещенные веб. “Парламенти Президент”. <м., 1995).
166
права, которому в правовой системе принадлежит ведущая роль. Естественно, что правам, свободам и обязанностям отводится такое же место во всей системе прав, свобод и обязанностей россиян. Этот вывод можно сделать, исходя из общего учения о системе отраслей российского права, но он также подкрепляется сравнительным анализом прав и свобод граждан, закрепленных нормами соответственно конституционного и других отраслей права’7.
Относя все права, свободы и обязанности граждан, записанные в нормах конституционного права, к категории ведущих, необходимо вместе с тем различать в них права, свободы и обязанности, закрепленные Конституцией н установленные нормами текущего законодательства18.
Хотя обе эти группы прав, свобод и обязанностей записаны в нормах конституционного права и вследствие этого занимают в системе прав, свобод и обязанностей человека и гражданина ведущее положение, тем не менее между ними имеются важные различия.
Имеющиеся в конкретных отраслях права, свободы и обязанности личности выполняют по отношению к основным правам, свободам и обязанностям двоякую служебную функцию: во-первых, они раскрывают содержание и определяют объем конституционных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; во-вторых, отраслевые права, свободы и обязанности являются средством реализации конституционных прав, свобод и обязанностей и выполняют по отношению к ним функции юридических гарантий, хотя Конституция имеет прямое действие (см. ст. 15, 18). “Устанавливая вместе с основными правами и свободами систему материальных гарантий, обусловливающих для граждан возможность осуществления этих прав и свобод, нормы государственного права тем самым устанавливают правовые основания защиты прав личности. Они дают как бы канву, по которой нормы других отраслей права создают сложный узор правовой защиты личности, ее прав и интересов”, – справедливо писал в свое время видный отечественный юрист B.C. Основин19.
Основные (конституционные) права и свободы, будучи органиче-
С наибольшей обстоятельностью обсуждаемый вопрос рассмотрел и выдвинул
убедительные аргументы Н.И.Матузов (М а т у з о в Н.И. Правовая система и лич-
ность. Саратов. 1987). *
is
См.; О с и о в и н B.C. Советские государствен но-правовые отношения, М., 1965. С. 20–21. В паши дни уже с современных позиций эти вопросы проанализированы в книге “Конституция. Закон. Подзаконный акт”. (М., 1994). написанной учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,
19
Основин ПС. Защита прав граждан средствами государственного права//Развитие прав граждан СССР и усиление их охраны на современном этапе коммунистического строительства. Саратов. 1962. С. 52.
167
ской частью целостной системы прав и свобод, занимают в ней особое место. Их значение выходит за рамки одной отрасли, за рамки конституционного права20. Они как бы органически входят соответствующей частью в содержание прав и свобод каждой из отраслей российского права. Большинство конституционных прав и свобод в области социально-экономической жизни (право собственности (ст. 35, ч. 2 ст. 8), свобода труда (ст. 37) и др.) составляют основу гражданских и трудовых прав и свобод. Без многих конституционных прав и свобод и, естественно, обязанностей не может считаться исчерпывающей система субъективных прав и свобод личности в области управления обществом и государством. Одни и те же конституционные права, свободы и обязанности могут входить в качестве составных частей в несколько отраслевых систем. Так, право частной собственности (ст. 35 Конституции РФ) является органической частью многих отраслевых систем.
Как уже говорилось в главе IV, входящие в отраслевые системы конституционные права, свободы и обязанности занимают в них особое место; они для этих систем являются исходными положениями, руководящими принципами, теми устоями, на которые опираются все отраслевые системы прав и свобод.
Однако важнее всего в рамках всех прав и свобод личности выделить конституционные права в как обособленную самостоятельную систему. Они обладают внутренне согласованным единством и структурными подразделениями, т.е. теми качествами, которые присущи всякой системе.
С Если в системе всех прав и обязанностей положение человека и гражданина закрепляется во всех деталях и подробностях, то система конституционных прав, свобод и обязанностей содержит лишь ‘его общие основы. Об этом уже шла речь (гл. 1 и 4). Но основы юридического статуса личности по отношению к правовому положению в целом выступают как вполне самостоятельное правовое образование.
Как ни проста на первый взгляд мысль о необходимости рассматривать конституционные права и свободы в виде системы, тем не менее такой подход к ним в нашей литературе встречался сравнительно редко21. Но если даже о конституционных правах, свободах и обязанностях отдельные авторы и говорили как о системе, то и в
20
См.: Воеводин Л.Д. Конституция Российской Федерации и правовые отрасли: проблемы соотношенияХ/Вестн. Моск. ун-та. Сер Право 1994. № 5. С. 31–37-
В вышедших в последние два года учебниках их авторы не столько ставят, сколько упоминают обсуждаемые проблемы (см.: Козлова Е.И., К у т а ф и н О.Е. Конституционное право России. М., 1995 С. 194–198).
168
этом случае из данной характеристики они, по моему мнению, не
делали всех вытекающих отсюда выводов22.
Вместе с тем следует предостеречь, что не всякая записанная в той или иной конституции совокупность прав и свобод может рассматриваться в качестве системы, если, конечно, подходить строго научно к решению этой проблемы.
^__Сцсгему составляет такая совокупность прав, свобод и обязанностей личности, которая охватывает своим регулирующим воздействием все важнейшие и наиболее существенные сферы жизни и деятельности человека и гражданина. Закрепление за гражданами в соответствующих областях конституционных прав, свобод и обязанностей превращает их совокупность в систему. Это служит решающим критерием, руководствуясь которым можно правильно судить о наличии или отсутствии системы прав, свобод и обязанностей в той или иной конституции.
Кроме этого следует также иметь в виду, что система конституционных прав и свобод находится в развитии: она может достигать большей или меньшей степени зрелости, быть относительно простой или сложной. Только с учетом этих обстоятельств следует подходить к решению поставленного вопроса. Примером зрелой системы прав и свобод может служить Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и международные пакты о правах и свободах человека и другие международные документы такого рода. (^-Системность прав и свобод выражается также во взаимной связи их гарантий. Система конституционных гарантий в свою очередь представлена сложной гаммой внутренних связей как основных прав между собой, так и прав и обязанностей друг с другом.
Возникшая в процессе становления капиталистической формации частная собственность послужила отправным пунктом для появления всех других современных прав и свобод как в области индивидуально-частной жизни, так и в сфере политической.
Предшественником таких личных прав, как право на имя, честь и достоинство граждан, тайну переписки, была частная собственность. Как справедливо отмечала Е.А.Флейщиц, “права эти и стали не чем иным, как своеобразным привеском к системе имущественных прав буржуазного гражданского права, служащий вместе с ними единой цели всего буржуазного гражданского права…”23.
Если в советскую эпоху фундаментом всех видов прав и свобод личности была общественная собственность, то ныне таковым явля-
22
См.: Мазохина А.Г. Свобода личности и основные права граждан в
социалистических странах Европы. М., 1965. С. 109.
Ф л е и щ и ц Е.А. Личные права в гражданском праве Союза ССР и капитали-
стических стран//Ученые труды ВИЮН HKIO СССР. Вып. 1. М., 1941. С. 52.
169
ются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). В переходный период все более и более фундаментальный характер приобретает частная собственность (ст. 35). Она в перспективе, видимо, станет, как и прежде, основой всех прав и свобод человека и гражданина.
Взаимоотношения прав, свобод и обязанностей личности в социально-экономической сфере с ее правами, свободами и обязанностями в политической области во многом сходны с соотношением экономики и политики. Права, свободы и обязанности в политической жизни по своей сущности есть концентрированное выражение прав, свобод и обязанностей, сложившихся в сфере социально-экономической деятельности. Первые в такой же мере зависят и обусловливаются вторыми, в какой политика определяется экономикой. Но политика по отношению к экономике обладает известной самостоятельностью и, в свою очередь, оказывает обратное, и при этом весьма существенное влияние, на экономику. Точно так же права в сфере политической жизни, определяясь в конечном счете правами, свободами и обязанностями, сложившимися в сфере социально-экономической жизни общества, обладают по отношению к последним относительной самостоятельностью.

Метки текущей записи:

власть, вопрос, действие, документы, закон, идея, какие права, Конституционное право, Конституция, норм, Норма, образование, основное право, отрасли права, Понятие, постановление, права, права и обязанности, Права человека, право, правовой статус, признак, принуждение, развод, расторжение брака, республика, свидетель, соглашение, спор, статус, традиции, Управление

Автор статьи: Дмитрий

Дмитрий написал 6135 статей.

Больше из этой рубрики

• Самый крутой киносайт : https://kino-24.su/
• Классическая драма
• Цель бога
• Денверский наркологический центр
• Стратегии откладывания

Больше этого автора

• Понятие и виды векселей
• При выборе короля
• Обучение в Чехии: вратa в европейское образование
• Sen Chuck Grassleys Office Has Produced twenty Married Couples
• Виды покера на костях